100.2025.185U — Application schématique du Manuel de la nationalité en matière de naturalisation

Domaine du droit : Droit de la naturalisation / Nationalité · Autorité précédente : Préfète de l'arrondissement administratif de Frutigen-Niedersimmental · Composition : Tribunal administratif du canton de Berne, Chambre de droit administratif, juge administratif Daum (président de la chambre), juge administrative Marti, greffière Reichelt (formation à deux juges) · Issue de la procédure : recours admis, décision attaquée annulée, cause renvoyée à la commune

Executive Summary

• Point clé : une commune de naturalisation ne peut pas nier le critère de l'intégration réussie de manière schématique au moyen du délai d'attente de trois ans après l'expiration du délai d'épreuve fixé dans le Manuel de la nationalité du SEM, sans procéder à une appréciation d'ensemble de tous les critères d'intégration ou exposer en quoi la condamnation pénale revêt à elle seule un poids déterminant.
• Décision : le Tribunal administratif du canton de Berne annule la décision de la préfète et renvoie la cause à la commune de D.________. La commune a sous-exercé le pouvoir d'appréciation qui lui revenait en se fondant uniquement sur l'inscription au casier judiciaire, sans appréciation d'ensemble.
• Portée : la décision confirme la jurisprudence du Tribunal fédéral (en particulier TF 1C_350/2024 du 21 mai 2025) au niveau cantonal et précise que l'obligation d'appréciation d'ensemble incombe non seulement aux instances de recours, mais déjà à la commune de naturalisation en tant qu'organe de décision. Un recours constitutionnel subsidiaire au Tribunal fédéral est possible contre l'arrêt.

Faits

Le ressortissant irakien A.________ (né en 1984) dispose d'une autorisation d'établissement depuis le 25 juin 2015. Ses deux enfants B.________ (né en 2018) et C.________ (né en 2020) détiennent également une autorisation d'établissement depuis le 7 août 2023. Le 10 avril 2024, A.________ a déposé pour lui-même et ses enfants une requête en naturalisation ordinaire auprès de la commune de D.________.

Par jugement du Tribunal régional de l'Oberland du 26 février 2019, A.________ avait été condamné pour dommages à la propriété à plusieurs reprises (art. 144 al. 1 CP) et entrave à un acte de l'autorité (art. 286 CP) à une peine pécuniaire avec sursis de 80 jours-amende à fr. 60.– (total fr. 4'800.–) avec un délai d'épreuve de cinq ans ainsi qu'à une amende conjointe de fr. 1'200.–. La commune de D.________ a fait savoir à A.________ en mai 2024 que cette inscription au casier judiciaire constituait un motif d'empêchement à la naturalisation et y faisait obstacle jusqu'au 28 février 2027. Elle se fondait sur la réglementation des délais d'attente du Manuel de la nationalité du Secrétariat d'État aux migrations (SEM), qui prévoit en cas de peines pécuniaires avec sursis de plus de 30 et de 90 jours-amende au plus un délai d'attente de trois ans après l'expiration du délai d'épreuve.

Après une procédure d'opposition restée infructueuse, la commune a rejeté la requête par décision du 19 septembre 2024. Le recours auprès de la préfecture de Frutigen-Niedersimmental est resté sans succès : la préfète a rejeté le recours par décision du 7 mai 2025, au motif que la commune pouvait à juste titre se fonder sur la pratique du SEM dans le Manuel de la nationalité. Contre cela, A.________ et ses enfants ont interjeté un recours auprès du Tribunal administratif du canton de Berne.

Considérants

Cadre juridique

La nationalité suisse présuppose le droit de cité d'une commune et d'un canton (art. 37 al. 1 Cst.). Les trois droits de cité — commune, canton, Confédération — forment une unité indissociable. La Confédération édicte conformément à l'art. 38 al. 2 Cst. des prescriptions minimales pour la naturalisation, desquelles les cantons ne peuvent pas s'écarter. Les conditions de droit fédéral sont posées aux art. 9 ss. de la loi sur la nationalité suisse (LN, RS 141.0). L'art. 11 LN exige comme condition matérielle, entre autres, une intégration réussie de la personne souhaitant être naturalisée. L'art. 12 LN précise cette notion au moyen d'un catalogue non exhaustif de critères d'intégration :

art. 12 al. 1 LN (RS 141.0)«1 Une intégration réussie se manifeste en particulier par: a. le respect de la sécurité et de l'ordre publics; b. le respect des valeurs de la Constitution; c. l'aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale, à l'oral et à l'écrit; d. la participation à la vie économique ou l'acquisition d'une formation, et e. l'encouragement et le soutien de l'intégration du conjoint, du partenaire enregistré ou des enfants mineurs sur lesquels est exercée l'autorité parentale.»

Le concept juridique indéterminé de sécurité et d'ordre publics est précisé à l'art. 4 de l'ordonnance sur la nationalité suisse (OLN, RS 141.01). L'art. 4 al. 2 OLN contient une liste exhaustive d'inscriptions au casier judiciaire qui entraînent automatiquement une non-intégration. Dans tous les autres cas, le SEM décide de l'intégration en tenant compte de la gravité de la sanction :

art. 4 al. 3 OLN (RS 141.01)«3 Dans tous les autres cas d'inscription dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA pouvant être consultée par le SEM, ce dernier décide de la réussite de l'intégration du requérant en tenant compte de la gravité de la sanction. Une intégration réussie ne doit pas être admise tant qu'une sanction ordonnée n'a pas été exécutée ou qu'un délai d'épreuve en cours n'est pas encore arrivé à échéance.»

Le SEM précise l'art. 4 al. 3 OLN dans son Manuel de la nationalité en ce sens qu'en cas de peines pécuniaires avec sursis ou avec sursis partiel de plus de 30 et de 90 jours-amende au plus, un délai d'attente de trois ans s'applique après l'expiration du délai d'épreuve. Le Conseil fédéral a indiqué dans son rapport explicatif sur le projet d'OLN (avril 2016) que le SEM infligerait un délai d'attente dans les cas d'application de l'art. 4 al. 3 OLN, afin de pouvoir observer les efforts d'intégration sur une plus longue période.

Le Manuel de la nationalité en tant qu'ordonnance administrative

Le Manuel de la nationalité est ce que l'on appelle une ordonnance administrative, qui n'a pas la force contraignante d'une norme juridique. Selon la pratique du Tribunal administratif, il doit être pris en compte dans la mesure où son application permet une interprétation des dispositions légales adaptée au cas d'espèce ou concrétise les exigences juridiques de manière convaincante et praticable. Son application doit être refusée lorsque le résultat dans le cas d'espèce ne peut plus être concilié avec le but et la portée de la disposition légale ou que les différenciations requises au sens du principe d'égalité de traitement sont négligées à l'excès.

Jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'appréciation d'ensemble

Le Tribunal fédéral a rappelé dans une jurisprudence constante, déjà rendue sous l'ancienne loi sur la nationalité et toujours valable sous le nouveau droit, que l'intégration doit être comprise comme un processus de rapprochement mutuel. L'appréciation de la question de savoir si une personne souhaitant être naturalisée est intégrée avec succès doit intervenir en tenant compte de tous les aspects pertinents. Il est inadmissible de se fonder sur un seul critère pour apprécier l'intégration, à moins que celui-ci — à l'instar d'une délinquance d'une certaine gravité — ne revête à lui seul un poids déterminant. Une lacune au niveau d'un aspect peut, pour autant que celui-ci ne soit pas déterminant à lui seul, être compensée par des points forts au niveau d'autres critères (ATF 146 I 49 consid. 4.4 ; ATF 141 I 60 consid. 3.5 ; TF 1D_5/2022 du 25 octobre 2023 consid. 2.1).

Dans l'arrêt 1C_350/2024 du 21 mai 2025, le Tribunal fédéral a appliqué ces principes à un cas dans lequel l'autorité précédente avait appliqué de manière schématique le délai d'attente de trois ans du Manuel de la nationalité en cas de peine pécuniaire avec sursis de 40 jours-amende, sans procéder à une appréciation d'ensemble. Le Tribunal fédéral a constaté que cela était incompatible avec l'art. 12 LN. Le renvoi au Manuel et à d'anciennes décisions ne saurait remplacer ni une appréciation d'ensemble ni une motivation expliquant pourquoi la condamnation devrait à elle seule être déterminante pour le défaut d'intégration (consid. 4.4). Le libellé de l'art. 4 al. 3 OLN (« le SEM décide [...] en tenant compte de la gravité de la sanction ») met en évidence que la sanction pénale ne constitue qu'un critère parmi d'autres (consid. 4.5 ; cf. également Markić, ZBl 2025 p. 648, 655 ff.).

Application au cas d'espèce

La commune de D.________ et la préfète partaient du principe que l'inscription au casier judiciaire du recourant constituait automatiquement un motif d'empêchement à la naturalisation jusqu'à l'expiration du délai d'attente de trois ans fixé dans le Manuel. Le Tribunal administratif considère cela comme contraire au droit : la commune ne pouvait pas se fonder de manière schématique sur le délai d'attente, sans laisser d'autres éléments pertinents de l'intégration entrer en ligne de compte dans la décision. Elle a omis de procéder à une appréciation d'ensemble de tous les aspects pertinents et n'a pas exposé en quoi la condamnation aurait à elle seule déjà été déterminante pour admettre un défaut d'intégration. En sous-exerçant le pouvoir d'appréciation qui lui revenait, la commune a violé le droit, ce que l'autorité précédente a méconnu.

Dosage de la peine et probation

Le recourant a été condamné à une peine globale de 80 jours-amende. Les dommages à la propriété au sens de l'art. 144 al. 1 CP sont punis d'une peine privative de liberté jusqu'à trois ans ou d'une peine pécuniaire, l'entrave à un acte de l'autorité au sens de l'art. 286 CP d'une peine pécuniaire jusqu'à 30 jours-amende. La peine globale de 80 jours-amende ne peut certes pas être qualifiée de mineure, mais elle n'atteint pas encore le seuil de 90 jours-amende à partir duquel un délai d'attente de trois ans s'applique encore selon le Manuel de la nationalité. Il convient de prendre en compte que l'exécution de la peine pécuniaire a été suspendue (art. 42 al. 1 CP ; cf. à ce sujet le commentaire Glossagens sur l'art. 42 CP, selon lequel le sursis à l'exécution de la peine constitue la règle légale en cas de pronostic de récidive favorable). Le délai d'épreuve a certes été fixé à la durée maximale de cinq ans (art. 44 al. 1 CP). Parallèlement, le recourant a, pour autant qu'on puisse en juger, fait ses preuves durant ce long délai d'épreuve. Depuis le moment de l'infraction respectivement la condamnation, un certain temps s'est déjà écoulé. Comme le jugement pénal n'est pas motivé, les circonstances des infractions ne ressortent pas. La question de savoir si la condamnation revêt un poids tel qu'il faudrait d'ores et déjà nier une intégration réussie sur cette seule base est douteuse, mais ne peut pas être appréciée de manière définitive sans consultation des pièces du dossier pénal pertinentes.

Renvoi

La commune dispose, lors de la décision sur la naturalisation ordinaire, d'un pouvoir d'appréciation qui trouve son fondement dans l'autonomie communale (cf. à ce sujet la vue d'ensemble sur l'autonomie communale sur glossagens.ch : lorsque la loi accorde un pouvoir d'appréciation à la commune, la garantie de l'autonomie interdit aux tribunaux cantonaux de substituer leur propre pouvoir d'appréciation à celui de la commune). Compte tenu de ce pouvoir d'appréciation, il n'incombe pas au Tribunal administratif d'effectuer des investigations supplémentaires et de juger en première instance si le recourant remplit les conditions de naturalisation. La violation du droit constatée conduit en revanche à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la commune de D.________ pour la suite de la procédure (art. 84 al. 1 LPA). Un renvoi au SEM dans la procédure d'octroi du droit de cité communal n'est pas prévu.

Analyse au regard de la jurisprudence

Confirmation de TF 1C_350/2024

La présente décision du Tribunal administratif bernois confirme directement la jurisprudence du Tribunal fédéral, en particulier l'arrêt TF 1C_350/2024 du 21 mai 2025, consid. 4.4. Le Tribunal fédéral y avait décidé qu'il est incompatible avec l'art. 12 LN de considérer automatiquement comme non rempli le critère du respect de la sécurité et de l'ordre publics en raison d'une peine pécuniaire avec sursis de 40 jours-amende et d'appliquer de manière schématique le délai d'attente de trois ans du Manuel de la nationalité, sans procéder à une appréciation d'ensemble de tous les critères d'intégration. Le Tribunal administratif bernois applique ces principes à un cas avec 80 jours-amende et parvient au même résultat : l'application schématique du Manuel sans appréciation d'ensemble ni exposé en quoi la condamnation revêt à elle seule un poids déterminant constitue un sous-exercice du pouvoir d'appréciation.

Précision pour la commune de naturalisation

Alors que le Tribunal fédéral avait critiqué dans l'arrêt 1C_350/2024 la pratique d'une instance de recours cantonale (du Tribunal cantonal du Valais), la présente décision précise le champ d'application de l'obligation d'appréciation d'ensemble au niveau de la première instance : ce ne sont pas seulement les autorités de recours, mais déjà la commune de naturalisation en tant qu'organe de décision qui doit respecter les exigences de droit fédéral relatives à l'appréciation d'ensemble de tous les critères d'intégration. La commune ne peut se prévaloir du fait que le Manuel de la nationalité du SEM autoriserait une procédure schématique. Le Manuel doit s'effacer en tant qu'ordonnance administrative dans le cas d'espèce lorsque son application conduit à un résultat qui n'est plus compatible avec le but et la portée de l'art. 12 LN — à savoir lorsque l'intégration est niée sur la seule base d'une inscription au casier judiciaire, sans appréciation des autres critères. Le commentaire Glossagens sur l'art. 42 CP confirme indirectement ce constat : le sursis à l'exécution de la peine repose sur un pronostic de récidive favorable et sur l'idée que la simple menace d'exécution suffit à dissuader l'auteur de commettre de nouvelles infractions. Si la personne condamnée a fait ses preuves durant le délai d'épreuve, cela plaide contre une négation schématique de l'intégration.

Confirmation de la jurisprudence antérieure

La décision confirme également la jurisprudence relative à l'appréciation d'ensemble, déjà rendue sous l'ancienne loi sur la nationalité et toujours valable sous le nouveau droit (ATF 146 I 49 consid. 4.4 ; ATF 141 I 60 consid. 3.5 ; ATF 138 I 242 consid. 5.3). Le principe selon lequel une lacune au niveau d'un critère d'intégration peut être compensée par des points forts au niveau d'autres critères, pour autant que la lacune ne revête pas à elle seule un poids déterminant, est également valable inchangé sous la nouvelle LN (TF 1D_5/2022 du 25 octobre 2023 consid. 2.1). Le Tribunal fédéral a confirmé et précisé à nouveau cette ligne dans son arrêt 1D_3/2026 du 29 octobre 2026 : une commune ne peut pas refuser la naturalisation à une requérante au seul motif de lacunes dans l'audition, sans prendre en compte les autres critères d'intégration dans une appréciation d'ensemble. Bien que le litige portait non pas sur une inscription au casier judiciaire, mais sur l'audition en tant que critère d'intégration, la question de droit déterminante — obligation d'appréciation d'ensemble contre négation schématique de l'intégration — est cependant la même.

Autonomie communale et contrôle judiciaire

Le Tribunal administratif respecte le pouvoir d'appréciation de la commune, qui trouve son fondement dans l'autonomie communale (art. 50 al. 1 Cst.) (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.4), et renvoie la cause à la commune au lieu de prendre lui-même une décision de naturalisation. Cela correspond à la pratique du Tribunal fédéral, selon laquelle les instances de recours doivent préserver le pouvoir d'appréciation de la commune et ne peuvent intervenir que si la commune a sur- ou sous-exercé son pouvoir d'appréciation ou l'a exercé contrairement au devoir. La page thématique sur l'autonomie communale sur glossagens.ch présente ce principe de manière exacte : lorsque la loi accorde un pouvoir d'appréciation à la commune, la garantie de l'autonomie interdit aux tribunaux de substituer leur propre pouvoir d'appréciation à celui de la commune. La présente décision illustre la limite de ce pouvoir d'appréciation : l'autonomie protège le pouvoir d'appréciation de la commune, mais pas le contournement schématique de l'appréciation d'ensemble prescrite par la loi.

Recours au Tribunal fédéral

Contre la décision de renvoi du Tribunal administratif, un recours constitutionnel subsidiaire peut être interjeté auprès du Tribunal fédéral dans les 30 jours dès la notification (art. 113 ss. LTF), étant donné que le recours en matière de droit public est exclu pour les décisions en matière de naturalisation (art. 83 let. b LTF). Un recours est ouvert à la commune de D.________ (en tant que partie succombante) et le cas échéant à la préfecture. Via l'API d'opencaselaw.ch, aucune décision de recours du Tribunal fédéral n'est à ce jour enregistrée ; la décision n'est vraisemblablement pas encore entrée en force ou aucun recours n'a été interjeté.

Conclusion

La décision du Tribunal administratif bernois est une illustration de la façon dont la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'appréciation d'ensemble en matière de naturalisation se concrétise dans la pratique cantonale. L'application schématique des délais d'attente du Manuel de la nationalité du SEM — sans examen au cas par cas des autres critères d'intégration — est également inadmissible au niveau de la commune de naturalisation. La commune doit soit procéder à une appréciation d'ensemble de tous les critères d'intégration, soit exposer en quoi la condamnation péncale est à elle seule si significative qu'elle permet déjà de nier l'intégration de manière isolée. Le renvoi à la commune préserve son pouvoir d'appréciation et corrige en même temps le sous-exercice du pouvoir d'appréciation. La décision s'inscrit dans la lignée de TF 1C_350/2024 et TF 1D_3/2026, qui clarifient la même question de droit au niveau du Tribunal fédéral. En pratique, cela signifie que les autorités communales de naturalisation qui se fondent sur le Manuel de la nationalité ne peuvent pas remplacer l'appréciation d'ensemble par un simple schéma — d'autant plus que le sursis à l'exécution de la peine présuppose lui-même un pronostic de récidive favorable du juge pénal, lequel doit entrer en ligne de compte dans l'appréciation au regard du droit de l'intégration.