2C_176/2026 — Notaire : obligation de stage et liberté économique

Domaine du droit : Droit public (droit du notariat) · Autorité précédente : Tribunal cantonal de Fribourg, Ire Cour administrative · Composition : IIe Cour de droit public, Aubry Girardin (présidente), Donzallaz, Kradolfer · Résultat de la procédure : Recours rejeté

Executive Summary

• Point central : Un avocat a demandé, dans le canton de Fribourg, à pouvoir contourner le stage de notaire et à se soumettre directement aux examens de capacité. Il a invoqué la liberté économique, l'interdiction de l'arbitraire, la liberté personnelle, la liberté d'association et le principe de la légalité en matière d'émoluments.
• Décision : Le recours est rejeté. Les notaires exercent une activité de puissance publique et ne peuvent pas se prévaloir de la liberté économique (art. 27 Cst.). L'obligation de stage n'est pas arbitraire. La délégation en matière d'émoluments à la Commission du notariat est conforme à la Constitution.
• Portée : L'arrêt confirme la jurisprudence constante depuis l'ATF 124 I 297, selon laquelle les notaires, en tant que titulaires d'une fonction de puissance publique, se trouvent en dehors du champ de protection de la liberté économique, et précise que cela exclut également la liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.). Il illustre comment l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) devient la seule instance de contrôle lorsque des droits fondamentaux tels que la liberté économique ne sont pas applicables d'emblée.

Faits

A.________ a demandé à la Commission du notariat du canton de Fribourg (ci-après : la Commission du notariat) à pouvoir suivre l'ensemble de la formation dispensée aux notaires-stagiaires et à être autorisé à s'inscrire aux examens du brevet de notaire, sans devoir être au bénéfice d'un engagement auprès d'un maître de stage. Il a en outre requis l'accès aux précédents examens du notariat.

La Commission du notariat a rejeté la demande par décision du 25 novembre 2024 et a déclaré irrecevables les demandes d'admission aux examens et d'accès aux précédents examens. Elle les a transmises au Service de la justice comme objet de sa compétence et a mis un émolument de 120 fr. à la charge de A.________. Le Tribunal cantonal de Fribourg (Ire Cour administrative) a rejeté le recours par arrêt du 16 février 2026. Il a considéré en substance que A.________ contestait l'obligation de stage et voulait s'inscrire aux examens sans en effectuer un ; cette obligation reposait sur une base légale, était justifiée par des motifs d'intérêt public prépondérants et était proportionnée. Aucun des droits fondamentaux invoqués n'était touché dans son noyau intangible. L'émolument de 120 fr. était également admissible. La requête d'assistance judiciaire a été rejetée.

A.________ forme un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. Il conclut principalement à ce qu'il ne soit pas soumis à l'obligation de stage et à ce que sa demande d'assistance judiciaire soit admise ; subsidiairement, il requiert le renvoi de la cause au Tribunal cantonal.

Considérants en droit

Recevabilité et étendue de l'examen

Le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral (art. 95 let. a, art. 106 al. 1 LTF). Une application erronée du droit cantonal peut être critiquée comme une violation du droit fédéral, notamment comme arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou comme violation d'autres droits constitutionnels (ATF 145 I 183 consid. 4.4.1). Le Tribunal fédéral n'examine toutefois les violations du droit constitutionnel que si le grief a été invoqué et motivé de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF). La critique appellatoire, qui ne se confronte pas à la motivation de l'autorité précédente, n'est pas traitée.

L'objet du litige porte sur l'obligation de stage, non sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités. L'art. 83 let. t LTF n'est donc pas applicable, et le recours en matière de droit public est en principe recevable (consid. 1).

Droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.)

Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu, alléguant que le Tribunal cantonal n'a pas traité deux de ses griefs. Le Tribunal fédéral relève que si l'obligation de motiver exige que le juge indique au moins brièvement les motifs déterminants, elle ne requiert pas qu'il se prononce sur chaque argument des parties — il peut se limiter aux questions décisives pour l'issue du litige (ATF 150 III 1 consid. 4.5 ; 146 II 335 consid. 5.1).

L'autorité précédente a certes examiné le grief de violation de la liberté économique (art. 27 Cst.), mais n'a pas mentionné l'art. 1 al. 1 let. e du règlement sur le stage et les examens de notaire, parce qu'elle a vu la base légale à l'art. 5 al. 1 de la loi fribourgeoise sur le notariat (LN ; RS/FR 261.1). Un second complexe de griefs prétendument non traité ne contenait aucun grief de violation du droit clairement désigné. Le grief est rejeté (consid. 4).

Liberté économique (art. 27 Cst.) et obligation de stage

Le point central du litige est la conformité à la Constitution de l'obligation cantonale de stage pour l'obtention du brevet de notaire. Le recourant fait valoir que l'obligation d'accomplir un stage dans une étude de notaire et sa durée violent sa liberté économique ; la mesure serait disproportionnée (art. 36 al. 3 Cst.).

Art. 27 Cst. (RS 101)Commentaire sur glossagens.ch

«1 La liberté économique est garantie. 2 Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice.»

Le Tribunal fédéral constate que les notaires, en raison de l'activité de puissance publique qu'ils exercent, ne peuvent pas se prévaloir de la liberté économique (ATF 145 I 183 consid. 4.1.2 ; ATF 133 I 259 consid. 2.2 ; ATF 131 II 639 consid. 6.1 ; ATF 128 I 280 consid. 3 ; arrêt 2D_13/2021 du 11 mars 2022 consid. 4.1.1). En particulier, la liberté économique ne confère pas le droit d'être admis à exercer une telle activité (arrêt 2D_13/2021 du 11 mars 2022 consid. 4.1.1). L'organisation de l'examen en vue de la patente de notaire et le taux d'échec ne doivent toutefois pas être arbitraires (arrêt 2D_13/2024 du 5 mai 2025 consid. 5.1 ; arrêt 2D_13/2021 précité consid. 4.1.3).

Il suit de ce qui précède que le grief tiré de la violation de l'art. 27 Cst. en lien avec l'art. 36 Cst. est inopérant. La critique relative à l'obligation de stage ne peut être examinée que sous l'angle de l'arbitraire (consid. 5.1-5.2).

Interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et exigences en matière de stage

Art. 9 Cst. (RS 101)Commentaire sur glossagens.ch

«Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi.»

Une décision est arbitraire lorsqu'elle est manifestement insoutenable, qu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice (ATF 148 II 121 consid. 5.2 ; ATF 147 II 454 consid. 4.4). Il ne suffit pas que la motivation soit insoutenable ; le résultat doit également apparaître arbitraire (ATF 150 IV 360 consid. 3.2.1). Cela correspond à la définition présentée dans le commentaire Glossagens sur l'art. 9 Cst., selon laquelle l'arbitraire est plus qu'une inexactitude et qu'une solution défendable à elle seule ne suffit pas.

Les cantons disposent d'une large liberté de normation dans la réglementation de la formation des notaires (ATF 133 I 259 consid. 2.2 ; ATF 131 II 639 consid. 7.3). Dans le canton de Fribourg, la patente de notaire suppose la détention du brevet fribourgeois de capacité de notaire (art. 4 al. 1 let. f LN), qui exige à son tour un stage et la réussite de l'examen du brevet de capacité (art. 5 al. 1 et 2 LN ; art. 34 du règlement sur le stage et les examens de notaire). Le stage comporte une durée minimale de deux ans, dont au moins seize mois dans l'étude d'un notaire établi dans le canton (art. 5 al. 1 et 2 du règlement).

Le Tribunal fédéral considère que l'exigence d'un stage dans une étude n'est pas arbitraire : il a pour but que la personne qui entend exercer la profession de notaire acquière des connaissances pratiques du métier et connaisse tous les aspects de l'activité. La durée de deux ans n'est pas non plus arbitraire compte tenu des multiples tâches quotidiennes d'un officier public assermenté (art. 8 LN) (consid. 5.5-5.6).

Liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.)

Dans la mesure où le recourant soulève d'autres griefs en lien avec la liberté économique, ils sont également rejetés. La liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.) ne peut apporter aucune protection pour l'exercice d'une activité là où la liberté économique est précisément refusée en raison du caractère de puissance publique de l'activité (arrêt 2C_507/2011 du 16 janvier 2012 consid. 3.2 ; arrêt 2P.169/2003 du 14 août 2003 consid. 3.2) (consid. 5.7).

Proportionnalité, principe de la légalité (art. 5 Cst.) et principe d'égalité (art. 8 Cst.)

Le recourant reproche au Conseil d'État d'avoir délégué la formation des notaires-stagiaires à l'Université de Fribourg et à l'Association des avocates et avocats-stagiaires fribourgeois, ce qui violerait l'art. 5 Cst. Le Tribunal fédéral considère ce grief comme insuffisamment motivé : le recourant n'indique ni en quoi l'autorité précédente se serait méprise, ne démontre pas la délégation alléguée, ni n'explique en quoi consisterait la violation de l'art. 5 Cst. Il en va de même du grief de violation du principe d'égalité (art. 8 Cst.) (consid. 6).

Liberté d'association (art. 23 al. 3 Cst.)

Le recourant fait valoir que l'obligation d'être membre de l'Association des avocates et avocats-stagiaires fribourgeois pour pouvoir suivre la formation notariale violerait sa liberté d'association (art. 23 al. 3 Cst.). Le Tribunal fédéral constate que ni la loi sur le notariat ni le règlement ne prévoient d'obligation de formation. Les seules exigences pour l'obtention du brevet de capacité sont le stage et la réussite de l'examen (art. 5 al. 1 LN). L'Association des avocates et avocats-stagiaires organise certes des cours, mais ceux-ci ne constituent pas une condition d'admission aux examens du notariat. Le recourant n'est donc tenu ni de suivre les cours ni d'adhérer à l'association. Le grief est rejeté (consid. 7).

Émoluments et principe de la légalité (art. 127 Cst.)

Art. 127 Cst. (RS 101)«1 Les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi. 2 Dans la mesure où la nature de l'impôt le permet, les principes de l'universalité, de l'égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en particulier, être respectés. 3 La double imposition par les cantons est interdite. La Confédération prend les mesures nécessaires.»

Le recourant s'en prend à l'émolument de 120 fr. que la Commission du notariat a perçu pour sa décision. Il reproche à l'art. 5 al. 3 LN de violer le principe de la légalité (art. 127 Cst.), dès lors que ni le cercle des contribuables, ni l'objet de la taxe, ni son mode de calcul ne seraient définis.

Le Tribunal fédéral constate que le principe de la légalité peut être appliqué avec moins de rigueur en ce qui concerne les émoluments (taxes causales) pour ce qui est de leur montant, pour autant que celui-ci puisse être limité par des principes constitutionnels tels que les principes de la couverture des frais et de l'équivalence (ATF 143 I 227 consid. 4.2.1). Cet assouplissement concerne toutefois uniquement les exigences légales formelles relatives à la fixation du montant, non le cercle des contribuables et l'objet de la taxe (ATF 125 I 173 consid. 9a ; arrêt 9C_53/2024 du 17 juillet 2024 consid. 2.1.2).

L'art. 35 al. 5 LN contient une norme de délégation suffisamment précise : la Commission du notariat détient différentes compétences pour lesquelles elle perçoit un émolument ; parmi ces attributions figurent les tâches en lien avec le stage, dont l'octroi de l'autorisation de stage, qui constitue l'objet de l'émolument. L'émolument étant une taxe causale qui représente la contrepartie d'une prestation spécifique de l'État, il découle de la nature de la taxe que la personne qui sollicite la prestation étatique est débitrice du montant fixé. Cela est expressément réglé à l'art. 130 al. 1 du code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative (CPJA/FR ; RS/FR 150.1). La délégation est compatible avec le principe de la légalité, tant en ce qui concerne l'objet que le cercle des contribuables (consid. 9.5). Cela concorde avec les principes présentés sur la page thématique sur la délégation législative sur glossagens.ch, selon lesquels en matière de contributions publiques les principes généraux — notamment le contenu, le but et la portée des compétences — doivent être fixés dans la loi formelle elle-même, ce qui est garanti ici par l'art. 35 al. 5 et art. 35a LN.

Dans la mesure où le recourant se contente d'alléguer que le mode de calcul n'est pas réglé, sans le motiver, ce point n'est pas traité. Le montant de l'émolument n'est pas contesté sous l'angle de l'équivalence et de la couverture des frais (consid. 9.5).

Assistance judiciaire (art. 29 al. 3 Cst.)

Le recourant se plaint du rejet de l'assistance judiciaire. Il fait valoir que sa demande n'était pas dénuée de toute chance de succès, sans toutefois démontrer d'où aurait résulté la chance de succès. Le grief tombe à faux (consid. 10).

Classification dans la jurisprudence

Notaires et liberté économique : une ligne ininterrompue depuis 1998

L'arrêt confirme une ligne jurisprudentielle constante s'étendant sur près de trois décennies, selon laquelle les notaires, en tant que titulaires de fonctions de puissance publique, se trouvent en dehors du champ de protection de la liberté économique. Le point de départ se trouve dans l'ATF 124 I 297 du 26 août 1998, où le Tribunal fédéral a retenu que les officiers publics — parmi lesquels les notaires — ne peuvent pas se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie. Ces principes ont été répétés et précisés dans l'ATF 128 I 280 (obligation de domicile des notaires dans le canton d'Appenzell Rhodes-Intérieures), l'ATF 131 II 639 (réglementation du notariat dans le canton du Valais) et l'ATF 133 I 259 (notariat libre de Bâle-Ville). Dans l'ATF 145 I 183 consid. 4.1.2 (tarifs APEA Neuchâtel), le principe a été à nouveau confirmé, de même que dans les arrêts plus récents 2D_13/2021 du 11 mars 2022 et 2D_13/2024 du 5 mai 2025. Le présent arrêt n'ajoute aucune nouvelle question de droit à cette ligne, mais la confirme dans un contexte factuel supplémentaire — l'obligation de stage comme condition d'accès à la profession de notaire.

Le commentaire Glossagens sur l'art. 27 Cst. relève que le champ de protection de la liberté économique s'arrête « là où une activité est réservée à l'État » (traduction libre), et renvoie aux régales comme cas de figure. L'arrêt confirme cette classification dogmatique : l'activité notariale en tant que fonction de puissance publique est réservée à l'État et échappe ainsi au champ de protection de l'art. 27 Cst. Là où la liberté économique ne s'applique pas, l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) devient — comme l'arrêt l'illustre exemplairement — la seule instance de contrôle. Le commentaire Glossagens sur l'art. 9 Cst. décrit à juste titre cela comme la fonction la plus importante en pratique de l'interdiction de l'arbitraire : en dehors du droit fédéral et du champ de protection des droits fondamentaux, le contrôle de l'arbitraire est le seul examen subsistant.

Délimitation par rapport à l'arrêt 2D_13/2024

L'arrêt se trouve en direct lien matériel avec 2D_13/2024 du 5 mai 2025. Là, le Tribunal fédéral s'était penché sur l'échec définitif à l'examen de notariat dans le canton de Vaud. Là aussi, le tribunal a retenu que les notaires ne peuvent pas se prévaloir de la liberté économique et que l'examen n'est vérifié que sous l'angle de l'arbitraire (consid. 5.1). Tandis que 2D_13/2024 concernait toutefois une décision d'examen et devait par conséquent être jugée par la voie du recours constitutionnel subsidiaire (art. 113 ss LTF), le présent cas porte sur la condition d'admission au stage — et non sur un résultat d'examen —, de sorte que le recours ordinaire en matière de droit public est recevable (art. 83 let. t LTF non applicable). Dans les deux cas, le Tribunal fédéral est parvenu à la conclusion que les réglementations cantonales ne sont pas arbitraires ; dans le présent cas, le recours a toutefois été rejeté, tandis que 2D_13/2024 a été partiellement admis (en raison d'une violation du droit d'être entendu lors d'un examen oral). Le présent arrêt confirme ainsi les principes exposés dans 2D_13/2024 quant à l'applicabilité de la liberté économique aux notaires et étend l'examen à l'obligation de stage en amont.

La liberté personnelle comme droit fondamental subsidiaire : défaillante pour les activités de puissance publique

La constatation au consid. 5.7, selon laquelle la liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.) ne peut offrir aucune protection pour l'exercice d'une activité là où la liberté économique est refusée en raison du caractère de puissance publique de l'activité, confirme la jurisprudence constante (arrêt 2C_507/2011 du 16 janvier 2012 consid. 3.2 ; arrêt 2P.169/2003 du 14 août 2003 consid. 3.2). Cette considération de subsidiarité — selon laquelle un droit fondamental plus large ne peut être remplacé par un droit plus étroit lorsque le champ de protection du droit étroit n'est justement pas ouvert — présente une importance dogmatique : elle empêche que l'exclusion de la liberté économique soit contournée par le recours à la liberté personnelle.

Délégation en matière d'émoluments et principe de la légalité

Les développements sur la délégation en matière d'émoluments (consid. 9) s'inscrivent dans le cadre de la jurisprudence établie relative au principe de la légalité en matière de taxes causales (ATF 143 I 227 consid. 4.2.1 ; ATF 125 I 173 consid. 9a). Le Tribunal fédéral n'examine l'interprétation du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire, mais contrôle librement si les exigences constitutionnelles quant à la précision de la norme de délégation et les limites en découlant ont été respectées (ATF 149 I 305 consid. 3.3). La constatation selon laquelle l'art. 35 al. 5 LN en lien avec l'art. 35a LN constitue une norme de délégation suffisamment précise, parce que les compétences de la Commission du notariat — et donc l'objet de l'émolument — sont délimitées dans la loi et que le cercle des contribuables résulte de la nature de la taxe causale, concorde avec la systématique présentée sur la page thématique sur la délégation législative, selon laquelle les principes généraux de la réglementation doivent être fixés dans la loi formelle elle-même.

Conclusion

L'arrêt 2C_176/2026 est un exemple paradigmatique de la pratique du Tribunal fédéral en matière de droit du notariat : les cantons jouissent d'une large liberté de normation ; les notaires, en tant que titulaires d'une fonction de puissance publique, ne peuvent invoquer la liberté économique ; l'examen des réglementations cantonales d'accès se limite à l'interdiction de l'arbitraire ; et la liberté personnelle ne peut servir de substitut. L'obligation de stage de deux ans, dont au moins seize mois dans une étude de notaire, est matériellement justifiée et conforme à la Constitution. La délégation en matière d'émoluments à la Commission du notariat résiste également au principe de la légalité. L'arrêt n'apporte pas de nouveaux principes juridiques, mais consolide la jurisprudence existante dans un domaine d'application supplémentaire et souligne le rôle de l'interdiction de l'arbitraire comme contrôle subsidiaire là où la protection des droits fondamentaux fait défaut.