2C_175/2026 — Praticantato obbligatorio in uno studio legale come requisito per la patente di avvocato

Ambito giuridico: Diritto dell'avvocatura / Diritto amministrativo-costituzionale · Autorità inferiore: Tribunale cantonale di Friburgo, I. Tribunale amministrativo · Composizione: II. Sezione di diritto pubblico, Aubry Girardin (presidente), Donzallaz, Kradolfer · Esito del procedimento: Ricorso respinto

Executive Summary

• Punto centrale: Un ricorrente domiciliato nel Cantone di Friburgo chiedeva di poter svolgere la formazione dei candidati avvocato e l'ammissione all'esame senza un contratto di praticantato in uno studio legale. Egli fa valere che l'obbligo friburghese di almeno dodici mesi di praticantato in uno studio viola il diritto federale (art. 7 LLCA) e la libertà economica (art. 27 Cost.).
• Decisione: Il Tribunale federale respinge il ricorso. L'art. 7 cpv. 1 lett. b LLCA fissa unicamente la durata minima del praticantato, non il luogo; i Cantoni possono prescrivere un praticantato in uno studio. La regolazione è proporzionata e non viola alcun diritto fondamentale.
• Importanza: La sentenza conferma l'ampio margine di apprezzamento dei Cantoni nella configurazione del praticantato forense e si ricollega alla giurisprudenza consolidata sugli art. 3 cpv. 1 e 7 LLCA. L'obbligo di un praticantato in uno studio legale costituisce un'ingerenza ammissibile nella libertà economica.

Fatti

A.________, domiciliato nel Cantone di Friburgo, ha chiesto il 3 luglio 2024 alla Commissione dell'avvocatura (Commission du barreau) la possibilità di svolgere l'intera formazione per candidati avvocato e di sostenere gli esami di avvocato senza dover disporre di un contratto di praticantato presso un maestro di praticantato. Inoltre chiedeva l'accesso ai documenti d'esame precedenti.

La Commissione dell'avvocatura ha respinto la domanda con decisione del 9 settembre 2024. Ha dichiarato inammissibile la richiesta di ammissione agli esami (per la quale era competente un'altra autorità), inammissibile la domanda di accesso alla formazione dell'Associazione dei candidati avvocato e priva di oggetto la richiesta di consultazione di esami precedenti. È stato imposto un emolumento di 120 fr.

Il Tribunale cantonale di Friburgo (I. Tribunale amministrativo) ha respinto il ricorso con sentenza del 16 febbraio 2026. Ha affermato la compatibilità dell'obbligo cantonale di praticantato con il diritto federale, ha escluso che l'obbligo di praticantato incida sul nucleo essenziale di un diritto fondamentale e ha confermato la delimitazione delle competenze tra Commissione dell'avvocatura e Commissione d'esame. L'emolumento di 120 fr. è stato ritenuto ammissibile; la domanda di gratuito patrocinio è stata respinta.

A.________ adisce il Tribunale federale con un ricorso in materia di diritto pubblico e chiede, in sostanza, la riforma della sentenza del Tribunale cantonale nel senso che non necessita dell'autorizzazione al praticantato e deve essere ammesso alla formazione dei candidati avvocato senza contratto di praticantato, nonché l'accesso agli esami precedenti; in via subordinata, chiede il rinvio al Tribunale cantonale.

Considerandi

Ammissibilità

Il Tribunale federale esamina in primo luogo l'ammissibilità. Poiché la controversia non concerne l'esito di esami o di altre valutazioni di idoneità, l'art. 83 lett. t LTF non è applicabile (consid. 1.1). Il ricorso in materia di diritto pubblico soddisfa i requisiti degli art. 42 e 82 segg. LTF ed è in linea di principio ammissibile (consid. 1.2). Il Tribunale federale esamina liberamente la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a e 106 cpv. 1 LTF); l'errata applicazione del diritto cantonale può essere dedotta come violazione del diritto federale, in particolare come arbitrio (art. 9 Cost.) o come violazione di altri diritti costituzionali (consid. 2).

Preminenza del diritto federale: art. 7 LLCA e l'obbligo cantonale di praticantato

Al centro della controversia vi è la questione se l'obbligo friburghese di svolgere almeno dodici mesi di praticantato in uno studio di una persona iscritta nel registro friburghese degli avvocati (art. 21 cpv. 1 LAv/FR) violi il diritto federale. Il ricorrente deduce che il praticantato dovrebbe poter essere svolto anche «all'interno di un'autorità».

Il Tribunale federale prende le mosse dalla disposizione di diritto federale determinante:

art. 7 cpv. 1 LLCA (RS 935.61)«Per poter essere iscritto nel registro, l'avvocato dev'essere titolare di una patente. I Cantoni possono rilasciare la patente soltanto alle seguenti condizioni: a. studi in giurisprudenza conclusi con l'ottenimento di una licenza o di un diploma di master conferiti da un'università svizzera oppure di un diploma equivalente conferito da un'università di uno Stato con il quale la Svizzera ha concluso un accordo sul riconoscimento reciproco dei diplomi; b. un praticantato di almeno un anno svolto in Svizzera e concluso con il superamento di un esame vertente su conoscenze giuridiche teoriche e pratiche.»

Il Tribunale federale rileva che l'art. 7 LLCA delinea unicamente i requisiti minimi per il rilascio della patente di avvocato, la quale consente il libero esercizio dell'attività forense in tutta la Svizzera. Ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 LLCA spetta ai Cantoni determinare le condizioni di formazione per la patente di avvocato, nei limiti della LLCA e della Legge sul mercato interno (LMI; RS 943.02). I Cantoni dispongono di un ampio margine di apprezzamento nella definizione delle condizioni di formazione, delle modalità del praticantato e dei requisiti personali dei candidati alla patente. La LLCA prevede unicamente la durata minima del praticantato di un anno (consid. 5.2).

L'art. 21 cpv. 1 LAv/FR, che prescrive un praticantato di almeno dodici mesi in uno studio di una persona iscritta nel registro friburghese, disciplina la formazione dei praticanti e precisa in tal modo l'art. 7 cpv. 1 lett. b LLCA. Poiché l'art. 7 cpv. 1 lett. b LLCA stabilisce unicamente che un praticantato annuale è necessario, ma non determina dove debba svolgersi, i Cantoni possono prescrivere che esso debba avvenire in uno studio. Tale disposizione non viola la preminenza del diritto federale:

art. 49 cpv. 1 Cost. (RS 101)Commento su glossagens.ch

«Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario.»

Il principio costituzionale della preminenza del diritto federale ostacola l'applicazione di diritto cantonale che eluda il diritto federale o ne contraddica il senso e lo spirito o che interferisca in ambiti regolati in maniera esaustiva dal legislatore federale (consid. 5.4, con rinvio a DTF 150 I 213 consid. 4.1). Poiché tuttavia il legislatore friburghese, con l'art. 21 cpv. 1 LAv/FR, rimane nell'ambito della competenza cantonale riservata dall'art. 3 cpv. 1 LLCA, non vi è violazione della preminenza del diritto federale (consid. 5.5). Tale inquadramento corrisponde alla sistematica della preminenza del diritto federale esposta, secondo cui il diritto cantonale è soppiantato unicamente qualora contrasti con il diritto federale o interferisca in ambiti regolati in maniera esaustiva (cfr. l'esposizione su glossagens.ch sulla preminenza del diritto federale e nel Commento all'art. 49 Cost.).

Principio di legalità e delega della formazione

Il ricorrente deduce una violazione del principio di legalità (art. 5 cpv. 1 Cost.), in quanto il Consiglio di Stato di Friburgo avrebbe delegato la formazione all'Associazione dei candidati avvocato. Il Tribunale federale rileva che il principio di legalità, al di fuori del diritto penale e fiscale, costituisce unicamente un principio di rango costituzionale; in relazione al diritto cantonale il Tribunale federale interviene unicamente in caso di arbitrio (consid. 6.1).

Nel merito, risulta che l'ordinanza sull'esame di avvocato (OAv/FR) quale unica condizione per l'ammissione all'esame richiede la prova del praticantato (art. 19c cpv. 1 OAv/FR); non vi è alcun obbligo di frequentare determinati corsi. I corsi menzionati dal ricorrente sono organizzati dalla Camera dell'avvocatura unitamente all'Associazione dei candidati avvocato, ma non si basano su una delega del Consiglio di Stato e non sono obbligatori (consid. 6.2–6.3). L'art. 23 cpv. 2bis e 2ter LAv/FR autorizza il Consiglio di Stato unicamente in via facoltativa a prevedere una formazione particolare quale requisito di ammissione – di cui finora non si è avvalso (consid. 6.3). La doglianza per violazione del principio di legalità è respinta (consid. 6.4).

Libertà economica (art. 27 Cost.) e proporzionalità

Il ricorrente si richiama all'art. 27 Cost. e deduce la mancanza di proporzionalità dell'obbligo di praticantato in uno studio. Il Tribunale federale conferma che l'ammissibilità dei requisiti cantonali di formazione può essere esaminata alla luce della libertà economica (consid. 9.1, con rinvio a 2C_887/2020, 2C_538/2020 e 2C_349/2019).

art. 27 Cost. (RS 101)Commento su glossagens.ch

«1 La libertà economica è garantita. 2 Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio.»

Le restrizioni della libertà economica devono fondarsi su una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico preponderante e rispettare il principio di proporzionalità (art. 36 cpv. 1–3 Cost.). Il Tribunale federale esamina liberamente la proporzionalità (consid. 9.1).

Il praticantato serve l'interesse pubblico a una rappresentanza di qualità dinanzi alle autorità amministrative e ai tribunali svizzeri. È idoneo, necessario e proporzionato in senso stretto: un praticantato in uno studio mira a trasmettere conoscenze pratiche della professione forense che possono essere acquisite unicamente mediante l'attività in uno studio – quali ad esempio la redazione di atti processuali e i colloqui con i clienti. Quanto alla durata, il Tribunale federale ha già ritenuto proporzionato un praticantato biennale (consid. 9.2, con rinvio a 2P.252/2004 consid. 2.4). Il modello alternativo proposto dal ricorrente (una formazione particolare o un certificato) potrebbe trasmettere conoscenze teoriche, ma non sostituire l'esperienza pratica che il legislatore intende far acquisire. L'obbligo di un praticantato di diciotto mesi non viola il principio di proporzionalità (consid. 9.2).

L'obiezione della discriminazione indiretta (art. 8 cpv. 2 Cost.) è infondata, poiché si basa su circostanze di fatto non accertate nella sentenza impugnata (consid. 10).

Altre doglianze

Diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.): Il ricorrente ripropone una doglianza del procedimento cantonale senza un'ulteriore substantivazione. Non è riconoscibile in che modo il diritto di essere sentito dovrebbe essere violato; la doglianza è infondata (consid. 4).

Principio di uguaglianza (art. 8 cpv. 1 Cost.) e libertà di associazione (art. 23 cpv. 3 Cost.): Il ricorrente afferma di non poter frequentare i corsi dell'Associazione dei candidati avvocato perché sprovvisto di contratto di praticantato. Non motiva tuttavia in che cosa consisterebbe il trattamento ineguale e non dimostra che le persone sprovviste di contratto di praticantato non possano frequentare detti corsi. Poiché i corsi del resto non sono obbligatori e l'affiliazione all'associazione non è obbligatoria, anche la doglianza per violazione della libertà di associazione è respinta (consid. 7).

Arbitrio (art. 9 Cost.) in materia di competenza: Il Tribunale cantonale ha desunto dagli art. 5 cpv. 2 lett. e e 17 cpv. 2 LAv/FR che la Commissione dell'avvocatura è competente unicamente per il praticantato, ma non per gli esami, e che la Commissione d'esame è competente per l'accesso agli esami precedenti. Non è insostenibile attribuire la competenza per la consegna degli esami precedenti alla commissione responsabile degli esami (consid. 8).

Emolumento di 120 fr.: Il Tribunale federale esamina l'interpretazione della disposizione cantonale solo sotto il profilo dell'arbitrio, mentre esamina liberamente i requisiti costituzionali inerenti alla determinatezza della norma di delega e ai suoi limiti (consid. 12.3). L'art. 3 cpv. 4 LAv/FR contiene una norma di delega sufficientemente determinata: le prestazioni o le decisioni della Commissione dell'avvocatura costituiscono l'oggetto dell'emolumento. Poiché l'emolumento costituisce una tassa causale, controprestazione di una prestazione statale particolare, dalla sua natura consegue che la persona che richiede la prestazione statale è debitrice dell'importo fissato. Ciò corrisponde peraltro all'art. 130 cpv. 1 del codice friburghese di procedura giudiziaria e amministrativa (CPJA/FR). La delega è compatibile con il principio di legalità, il che corrisponde al quadro esposto, secondo cui per le tasse causali i requisiti della base legale formale sono attenuati, ma la cerchia dei soggetti passivi e l'oggetto dell'imposta devono essere determinati nella legge (cfr. l'esposizione su glossagens.ch sulla delega legislativa in materia di imposte pubbliche) (consid. 12.4–12.5).

Gratuito patrocinio: Il ricorrente non espone per quale motivo la sua causa non sarebbe stata priva di prospettive sin dall'inizio. La doglianza è infondata (consid. 13). Anche nel procedimento federale il gratuito patrocinio è respinto, poiché il ricorso era privo di prospettive sin dall'inizio (consid. 14).

Collocazione nella giurisprudenza

La sentenza si inserisce in una linea costante della giurisprudenza sull'obbligo cantonale di praticantato in materia di avvocatura e la conferma.

Il DTF 134 II 329 è la decisione guida sul rapporto tra LLCA, Legge sul mercato interno e requisiti cantonali di praticantato. Il Tribunale federale ha statuito in tale occasione che i Cantoni, nell'ambito della competenza riservata dall'art. 3 cpv. 1 LLCA, possono fissare requisiti di praticantato, i quali tuttavia non devono violare la LMI (DTF 134 II 329 consid. 5.3). Nel caso di specie non si tratta di una restrizione dell'accesso degli avvocati provenienti da altri Cantoni, bensì della configurazione materiale dell'obbligo di praticantato nel cantone d'origine. La sentenza conferma il quadro delineato nel DTF 134 II 329 consid. 5.3: le regolazioni cantonali del praticantato sono ammissibili in quanto concernono la formazione dei praticanti e rispettano il quadro tracciato dalla LLCA. Laddove disposizioni cantonali vadano oltre la formazione e limitino la libertà di mercato degli avvocati (ad esempio mediante requisiti nei confronti del maestro di praticantato), possono essere valutate alla luce della LMI – il che tuttavia non è in discussione nel caso di specie.

L'ampio margine di apprezzamento dei Cantoni nella determinazione delle modalità del praticantato è stato ribadito anche in 2C_538/2020 (consid. 3.1) e 2C_651/2023 (consid. 4.1). In 2C_538/2020 il Tribunale federale ha inoltre ritenuto ammissibile l'esame dei requisiti cantonali di formazione alla luce della libertà economica (art. 27 Cost.) e ha valutato il requisito del praticantato come finalizzato all'interesse pubblico per una rappresentanza di qualità (consid. 7.2). La presente sentenza riprende tale argomentazione quasi letteralmente e la applica a una diversa fattispecie: mentre in 2C_538/2020 era controversa la computabilità di un'attività svolta in un altro cantone sulla durata del praticantato, nel caso di specie si tratta del requisito qualitativo che il praticantato debba essere svolto in uno studio legale – e non presso un'autorità. Il Tribunale federale riconosce in entrambi i casi la proporzionalità e sottolinea che il praticantato è volto a trasmettere esperienze pratiche che non possono essere sostituite da altre formazioni. Tale avviso è in linea con il Commento all'art. 27 Cost. su glossagens.ch, secondo cui le restrizioni dell'accesso alla professione incidono direttamente sull'art. 27 Cost. e sono soggette all'esame di proporzionalità.

Viene parimenti confermata l'affermazione di principio formulata in 2C_537/2018 (consid. 3.4), secondo cui il requisito del praticantato serve l'interesse pubblico a una rappresentanza competente dinanzi alle autorità e ai tribunali svizzeri. Nella presente sentenza tale ponderazione degli interessi viene precisata nel senso che l'acquisizione di esperienza pratica in uno studio (redazione di atti, contatto con i clienti) costituisce un legitimo obiettivo cantonale di formazione, che non può essere sostituito da formazioni puramente teoriche. Il Tribunale federale espone così – in conformità con la giurisprudenza precedente – che la proporzionalità del requisito di praticantato non dipende dal fatto che un praticantato in uno studio garantisca una qualità garantibile, bensì dal fatto che un mezzo meno incisivo possa raggiungere nello stesso modo lo scopo perseguito – il che è negato.

La questione processuale della delimitazione tra Commissione dell'avvocatura e Commissione d'esame (consid. 8) è specifica del cantone e non è oggetto di una linea giurisprudenziale di portata più ampia. Le considerazioni sull'emolumento (consid. 12) confermano la giurisprudenza costante in materia di tasse causali, secondo cui il principio di legalità è attenuato quanto alla determinazione dell'importo della tassa, ma la cerchia dei soggetti passivi e l'oggetto dell'imposta devono essere determinati nella legge (cfr. DTF 143 I 227 consid. 4.2.1; DTF 125 I 173 consid. 9a).

Più recentemente, il Tribunale federale si è occupato in 2D_25/2025 del mancato superamento definitivo dell'esame di avvocato – una questione affine ma processualmente diversa (esito dell'esame, non obbligo di praticantato). In tale decisione si trattava della controllabilità giurisdizionale delle decisioni in materia di esami, mentre la presente sentenza chiarisce i requisiti per l'ammissione al praticantato e all'esame. Entrambe le decisioni confermano l'ampio margine di apprezzamento cantonale in materia di diritto alla formazione forense.

Conclusione

La sentenza conferma la giurisprudenza consolidata, secondo cui l'art. 7 cpv. 1 lett. b LLCA prescrive unicamente la durata minima del praticantato e lascia ai Cantoni la facoltà di prescrivere anche il luogo del praticantato – segnatamente l'obbligo di un praticantato in uno studio legale. La regolazione friburghese rientra nell'ambito della competenza cantonale riservata dall'art. 3 cpv. 1 LLCA, non viola la preminenza del diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cost.) ed è proporzionata alla luce della libertà economica (art. 27 Cost.). Le altre doglianze (principio di legalità, uguaglianza, libertà di associazione, arbitrio, emolumento, gratuito patrocinio) sono respinte integralmente come infondate o insufficientemente substantiate. Le spese giudiziarie di 2'000 fr. sono poste a carico del ricorrente soccombente; la domanda di gratuito patrocinio è respinta per manifesta mancanza di prospettive.