2C_564/2025 — Regresso del Cantone sull'assistente privato nella protezione degli adulti

Ambito giuridico: responsabilità dello Stato / diritto della protezione degli adulti · Autorità inferiore: Tribunale cantonale di Friburgo, I. Tribunale amministrativo (601 2024 60) · Composizione: II. Camera di diritto pubblico, composizione a cinque giudici (Aubry Girardin [presidente], Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer) · Esito del procedimento: ricorso respinto

Executive Summary

• Punto chiave: Un Cantone che ha risarcito una persona lesa ai sensi dell'art. 454 CC può far valere il regresso contro l'assistente privato anche mediante decreto qualora il diritto cantonale non indichi espressamente l'autorità competente per tale evenienza.
• Decisione: Il Tribunale federale conferma l'assunzione dell'autorità inferiore di una lacuna legislativa propria (lacune proprement dite) nel diritto friburghese della responsabilità e il colmatamento della lacuna mediante richiamo del diritto antecedente, che attribuiva la competenza al Consiglio di Stato.
• Portata: La sentenza chiarisce che gli assistenti privati in qualità di «agenti» ai sensi del diritto cantonale della responsabilità sono soggetti al regresso del Cantone e che un silenzio del legislatore sulla questione della competenza va qualificato come lacuna involontaria e non come silenzio qualificato, nella misura in cui la legge disciplina materialmente il regresso.

Fatti

A.________ è stato tutore dal 22 giugno 2009 al 10 febbraio 2014 e in seguito curatore nell'ambito di una curatela di portata generale di B.________, persona nata nel 1970, affetta da handicap psichico e con ritardo mentale, per la quale il 26 marzo 2009 era stata pronunciata l'interdizione civile.

Con sentenza della Corte d'appello penale del Tribunale cantonale di Friburgo del 29 aprile 2021, confermata dal Tribunale federale (6B_762/2021 dell'8 giugno 2022), A.________ è stato condannato per violenza sessuale, coazione sessuale, coazione, appropriazione indebita qualificata, falsa attestazione e frode a danno di B.________ (e di un'altra persona in tutela) a 48 mesi di pena privativa della libertà. L'accertamento del tribunale penale secondo cui A.________ si era appropriato indebitamente di un importo di 28'388.90 fr. a danno di B.________ ha costituito la base per il successivo procedimento di responsabilità dello Stato.

B.________ ha inoltrato il 22 febbraio 2019 una domanda di risarcimento al Consiglio di Stato del Cantone di Friburgo. Il 12 marzo 2019 A.________ è stato informato dal servizio della giustizia cantonale della domanda ed è stato avvertito che il Cantone, in caso di risarcimento, avrebbe fatto valere un regresso nei suoi confronti. A.________ non ha reagito nonostante la proroga del termine.

Il 30 maggio 2023 il Cantone di Friburgo e B.________ hanno concluso una transazione per 68'130.20 fr. (di cui 44'803.10 fr. di fondi appropriati indebitamente con interessi, 20'827.10 fr. di spese legali, 2'500 fr. a titolo di riparazione morale). L'assicurazione di responsabilità civile del Cantone ha assunto 18'130.20 fr. (al di sopra della franchigia di 50'000 fr.) e ha ceduto i suoi diritti nei confronti di A.________ al Cantone nel marzo 2024.

Il Consiglio di Stato ha condannato A.________ il 26 marzo 2024 mediante decreto al rimborso di 68'130.20 fr. oltre agli interessi al 5 per cento dal 7 luglio 2023 (data di pagamento a B.________). Il ricorso interposto contro tale decreto è stato respinto dal Tribunale cantonale di Friburgo il 25 agosto 2025. Contro di esso è diretto il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale.

Considerandi

Competenza del Consiglio di Stato per il regresso contro gli assistenti privati

Il Tribunale federale conferma in primo luogo che la decisione impugnata costituisce una decisione finale (art. 90 LTF) di un'autorità giudiziaria cantonale superiore, il valore della controversia è superiore a 30'000 fr. (art. 85 cpv. 1 lett. a LTF), e il caso non rientra in nessuna delle eccezioni di cui all'art. 83 LTF. Il ricorso in materia di diritto pubblico è dunque ammissibile.

Il Tribunale federale esamina l'applicazione del diritto cantonale unicamente sotto il profilo dell'arbitrio (art. 9 Cost.), poiché la censura della violazione del diritto cantonale ordinario in quanto tale non è udita nel procedimento innanzi al Tribunale federale — lo è invece l'obiezione che la norma cantonale sia stata applicata in modo arbitrario o violi un diritto fondamentale (art. 95 lett. a e c, art. 106 cpv. 2 LTF).

La norma federale determinante recita:

art. 454 CC (RS 210)«1 Chiunque è leso da atti od omissioni illeciti nell'ambito di una misura ufficiale di protezione degli adulti ha diritto al risarcimento del danno e, sempre che la gravità della lesione lo giustifichi, alla riparazione morale. 2 Lo stesso diritto sussiste allorquando l'autorità di protezione degli adulti o l'autorità di vigilanza ha agito illecitamente negli altri settori della protezione degli adulti. 3 Il Cantone è responsabile; la persona lesa non ha diritto al risarcimento nei confronti della persona che ha cagionato il danno. 4 Il regresso del Cantone contro la persona che ha cagionato il danno è retto dal diritto cantonale.»

L'art. 454 cpv. 4 CC rinvia espressamente, per il regresso del Cantone contro la persona che ha cagionato il danno, al diritto cantonale. Nel Cantone di Friburgo tale questione è disciplinata dalla legge del 16 settembre 1986 sulla responsabilità civile delle collettività pubbliche e dei loro organi (LResp; RSF 16.1). L'art. 11 cpv. 1 LResp accorda alla collettività pubblica che ha indennizzato un terzo un diritto di regresso contro l'organo che ha cagionato il danno con dolo o colpa grave. L'art. 3 lett. c LResp definisce quali «agenti» anche «ogni altra persona che esercita una funzione pubblica al servizio delle collettività pubbliche» — il che comprende gli assistenti privati che esercitano una funzione pubblica.

Il punto controverso centrale non risiede tuttavia nel fondamento materiale del diritto di regresso, bensì nella competenza procedurale: Gli art. 13 e 14 LResp indicano l'autorità competente per le decisioni di regresso, tuttavia soltanto per gli organi rientranti nell'art. 3 lett. a e lett. b LResp (membri delle autorità e membri del personale). Per le persone rientranti nell'art. 3 lett. c LResp — e dunque per gli assistenti privati — manca una disciplina di competenza.

Il ricorrente fa valere che tale silenzio del legislatore va qualificato come silenzio qualificato o come lacuna impropria (lacune improprement dite), con la conseguenza che, mancando un'autorità competente, nessun regresso sarebbe possibile nei suoi confronti. Il Tribunale cantonale ha invece assunto una lacuna propria (lacune proprement dite) e l'ha colmata richiamando il diritto antecedente (art. 13 LResp nella versione in vigore fino al 1° luglio 2015), che attribuiva la competenza all'organo esecutivo della collettività pubblica lesa — nel caso di specie al Consiglio di Stato.

Il Tribunale federale condivide tale procedimento come non arbitrario. Espone la distinzione tra lacuna propria, silenzio qualificato e lacuna impropria (consid. 5.2): Una lacuna propria presuppone che il legislatore non abbia disciplinato un punto pur essendovi tenuto e che non si ricavi alcuna soluzione dal testo o dall'interpretazione della norma. Un silenzio qualificato ricorre quando il legislatore ha rinunciato consapevolmente a una disciplina. Una lacuna impropria infine caratterizza una situazione in cui la legge fornisce sì una risposta, ma questa è avvertita come insoddisfacente. Solo una lacuna propria giustifica l'intervento del giudice.

Su questa base il Tribunale federale giunge alla conclusione che non sia insostenibile assumere una lacuna propria (consid. 5.3): L'art. 29 cpv. 2 della legge friburghese sulla protezione del bambino e dell'adulto (LPEA) rinvia, per il regresso, alla LResp, senza escludere i danni cagionati dagli assistenti privati. L'art. 11 LResp prevede il regresso contro tutti gli organi rientranti nell'art. 3 LResp, e l'art. 3 lett. c LResp comprende gli assistenti privati. Se il legislatore ha previsto espressamente il regresso in via materiale, il suo silenzio sulla questione dell'autorità competente non va interpretato come decisione consapevole, bensì come omissione involontaria. Il colmatamento della lacuna mediante richiamo del diritto antecedente, che indicava l'autorità esecutiva delle collettività pubbliche interessate come competente, parimenti non è arbitrario.

L'eccezione del ricorrente, secondo cui l'art. 27 LResp — che abrogava la vecchia legge sulla responsabilità del Consiglio di Stato in qualità di autorità tutoria — dimostrerebbe che il legislatore era consapevole della problematica, non regge (consid. 5.4): La legislazione vigente contiene una disciplina del regresso contro gli assistenti privati (art. 29 cpv. 2 LPEA; art. 3 lett. c e 11 LResp); unicamente la questione della competenza è rimasta non disciplinata.

Eccezione di preclusione e ammontare del diritto di regresso

Essendo confermata la competenza del Consiglio di Stato, il Tribunale federale esamina le censure relative all'importo del regresso di 68'130.20 fr. Il Tribunale cantonale aveva considerato il ricorrente precluso dal sollevare, nel procedimento di regresso, eccezioni sull'ammontare del risarcimento che il Cantone aveva liquidato a B.________.

Il Tribunale federale conferma tale opinione come difendibile (consid. 9.4): Il ricorrente era stato invitato espressamente il 12 marzo 2019 a esprimersi nell'ambito del procedimento di responsabilità dello Stato ed era stato avvertito che il Cantone avrebbe fatto valere un regresso. Egli avrebbe potuto, ai sensi dell'art. 23 cpv. 2 LResp, partecipare quale parte interveniente al procedimento di risarcimento per contestare il calcolo del danno. Il suo comportamento, consistente nell'attendere il decreto del 26 marzo 2024 per sollevare solo allora eccezioni sull'importo, contrasta con il principio della buona fede nel procedimento (art. 5 cpv. 3 Cost.), che vale tanto per lo Stato quanto per i privati nei loro rapporti con lo Stato.

Nella misura in cui il ricorrente fa valere che dai 68'130.20 fr. andrebbero dedotti 18'130.20 fr., poiché tale importo è già stato rimborsato dall'assicurazione di responsabilità civile del Cantone, il Tribunale federale respinge tale censura (consid. 9.5): Tale rimborso concerne il rapporto interno tra assicurazione e Cantone. L'assicurazione ha ceduto i suoi diritti nei confronti del ricorrente al Cantone (cessione del 4 e 6 marzo 2024), sicché il Cantone può far valere la somma piena di 68'130.20 fr.

Anche la censura della violazione del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.) è respinta (consid. 7): Il Tribunale cantonale ha adempiuto il suo obbligo di motivazione; non era tenuto a esaminare tutti i singoli argomenti dopo aver ritenuto il ricorrente precluso. Il fatto che il ricorrente fosse in grado di comprendere la decisione e di attaccarla in modo mirato è dimostrato dal suo esteso scritto di ricorso.

Inquadramento nella giurisprudenza

art. 454 CC: Responsabilità diretta dello Stato e regresso

La sentenza si colloca nel campo di tensione tra la responsabilità dello Stato di diritto federale ex art. 454 CC e il diritto cantonale della responsabilità. L'art. 454 CC, entrato in vigore il 1° gennaio 2013 con il nuovo diritto della protezione degli adulti, ha istituito un sistema di responsabilità diretta ed esclusiva del Cantone: La persona lesa non ha alcun diritto diretto nei confronti della persona che ha cagionato il danno (cpv. 3), e il regresso del Cantone è retto dal diritto cantonale (cpv. 4). Il ricorrente era stato condannato nel procedimento penale (6B_762/2021 dell'8 giugno 2022) per appropriazione indebita qualificata e ulteriori reati a danno della persona in tutela — i presupposti dell'art. 11 cpv. 1 LResp (violazione dolosa dei doveri d'ufficio) erano dunque evidentemente soddisfatti e non erano più contestati dal ricorrente sotto il profilo dell'arbitrio.

Il Tribunale federale si era occupato in 2C_518/2024 del 12 febbraio 2026 — parimenti deciso dalla II. Camera di diritto pubblico sotto la presidenza di Aubry Girardin — della questione se un terzo (non la persona in tutela stessa) possa invocare l'art. 454 CC. Ha confermato l'interpretazione restrittiva della cerchia dei titolari del diritto e ha stabilito che i terzi possono pretendere il risarcimento del danno unicamente sulla base del diritto cantonale della responsabilità (v. Sintesi 2C_518/2024 su bger-update.ch). La presente sentenza completa tale giurisprudenza sul versante del regresso: Se il Cantone risponde ai sensi dell'art. 454 CC e ha risarcito la persona lesa, può recuperare tale importo secondo il diritto cantonale dall'assistente che ha cagionato il danno — a prescindere dal fatto che tale assistente sia un membro dell'autorità o una persona privata con funzione pubblica. Le due sentenze rappresentano dunque le due facce della medaglia della responsabilità dello Stato nella protezione degli adulti.

L'inquadramento sistematico emerge altresì dalla pagina tematica sul diritto svizzero della protezione degli adulti su glossagens.ch, che illustra la struttura a tre livelli del diritto della protezione degli adulti e il pieno controllo giurisdizionale sulle misure ufficiali. La questione ivi trattata dell'obbligo di vigilanza dell'APMA sugli assistenti privati — inclusa la responsabilità dello Stato in caso di omissioni di vigilanza — è completata dalla presente sentenza in quanto il regresso del Cantone contro l'assistente che ha cagionato il danno costituisce una componente integrale dell'architettura della responsabilità. La sentenza conferma che la disciplina cantonale della responsabilità per gli assistenti privati non solo sussiste in via materiale, ma è anche proceduralmente azionabile, anche se il legislatore cantonale non ha indicato espressamente l'autorità competente.

Colmatamento della lacuna nel diritto cantonale

La distinzione tra lacuna propria, silenzio qualificato e lacuna impropria corrisponde alla giurisprudenza costante del Tribunale federale (DTF 150 I 80 consid. 3.1; DTF 149 III 117 consid. 3.1). La sentenza applica tali principi a una lacuna di competenza esistente nel diritto cantonale della responsabilità e mostra che la qualificazione come lacuna propria dipende in modo determinante dall'inquadramento sistematico: Se la legge riconosce espressamente il diritto materiale (regresso contro gli assistenti privati ex art. 3 lett. c e 11 LResp) e omette unicamente di disciplinare la competenza procedurale, il silenzio non va interpretato come decisione consapevole contro il regresso, bensì come errore redazionale. Il colmatamento della lacuna mediante richiamo del diritto antecedente, che indicava l'autorità esecutiva come competente, è una soluzione metodologicamente difendibile che non contrasta con i principi della separazione dei poteri (art. 5 cpv. 1 Cost.), poiché il giudice colma una lacuna che il legislatore ha lasciato involontariamente.

Preclusione e buona fede nel procedimento

L'assunzione della preclusione del ricorrente quanto all'ammontare del diritto di regresso è in linea con la giurisprudenza relativa al principio della buona fede nel procedimento (art. 5 cpv. 3 Cost.). Il Tribunale federale aveva già stabilito in DTF 150 III 1 consid. 4.5 che l'autorità non è tenuta a esaminare tutti gli aspetti addotti dalle parti, ma può limitarsi alle questioni rilevanti per la decisione. La presente sentenza applica tale principio alla situazione di regresso: Un organo che, nel procedimento di risarcimento contro il Cantone, ha avuto l'occasione di esprimersi e di intervenire quale parte interveniente (art. 23 cpv. 2 LResp), ma lo ha omesso inerte, non può più contestare l'ammontare del risarcimento nel procedimento di regresso successivo. Tale conseguenza processuale è adeguata, poiché impedisce che l'assistente induca il Cantone mediante un comportamento passivo a un risarcimento ingiustificatamente elevato per poi eccepire sull'ammontare nel procedimento di regresso.

Conclusione

La sentenza chiarisce una questione di rilevanza pratica del diritto cantonale della responsabilità nel contesto dell'art. 454 CC. Gli assistenti privati che, in qualità di organi ai sensi dell'art. 3 lett. c LResp, esercitano una funzione pubblica sono soggetti al regresso del Cantone qualora abbiano violato i loro doveri d'ufficio con dolo o colpa grave. L'assenza di un'esplicita disciplina di competenza per il regresso contro questa categoria di persone qualifica come lacuna legislativa propria e può essere colmata mediante colmatamento giudiziale — nel caso di specie mediante richiamo del diritto antecedente. L'assistente che, nel procedimento di risarcimento contro il Cantone, ha avuto la possibilità di esprimersi sui diritti fatti valere, ma non ne ha fatto uso, è precluso nel successivo procedimento di regresso quanto a eccezioni sull'ammontare del danno. La decisione illustra che il sistema della responsabilità diretta dello Stato ex art. 454 CC è funzionante: Il Cantone risarcisce la persona lesa e successivamente agisce in regresso contro l'assistente che ha cagionato il danno — un modello che solleva il danneggiato e coinvolge l'autore del danno nella responsabilità, senza che occorrano azioni dirette della persona lesa contro l'assistente.

Il gratuito patrocinio è stato negato, poiché il ricorso non presentava fin dall'inizio alcuna prospettiva di successo (art. 64 cpv. 1 LTF). Nessuna indennità di parte è stata accordata, poiché il Cantone di Friburgo agiva nell'esercizio dei suoi compiti sovrani (art. 68 cpv. 3 LTF). Le spese giudiziarie di 3'500 fr. sono state poste a carico del ricorrente.