1C_254/2026 — Legittimazione ricorsuale nell'approvazione dei piani in materia ferroviaria: delimitazione fra diversi procedimenti progettuali

Materia giuridica: Diritto del procedimento amministrativo / Diritto ferroviario · Istanza precedente: Tribunale amministrativo federale, Corte I (A-1864/2023 e altri) · Composizione: I Corte di diritto pubblico, Giudice federale Müller (Presidente), Giudice federale Chaix, Giudice federale Merz, Cancelliere Gadoni · Esito del procedimento: Ricorso respinto, nella misura in cui è ammissibile

Executive Summary

• Punto centrale: La legittimazione ricorsuale ai sensi dell'art. 48 PA nel procedimento di approvazione dei piani in materia ferroviaria presuppone che il ricorrente sia particolarmente toccato dal progetto concretamente approvato — non da un altro procedimento autonomo.
• Decisione: Il Tribunale federale conferma la negazione della legittimazione ricorsuale da parte dell'istanza precedente per tre proprietari fondiari di Caslano, i cui fondi confinano con la linea ferroviaria esistente. Il progetto RTTL approvato (Rete tram-treno del Luganese) non prevede opere di costruzione sul tratto di linea interessato; le censure dedotte (vibrazioni, sicurezza degli accessi, vicinanza della linea di contatto) sono riconducibili a un progetto di rinnovo separato.
• Importanza: La sentenza precisa la delimitazione dell'oggetto litigioso in caso di più progetti infrastrutturali susseguenti: un toccamento cumulativo da parte di diversi progetti non fonda la legittimazione nel rispettivo altro procedimento. Il principio di coordinamento deve essere garantito nel rispettivo altro procedimento, ma non è idoneo a fondare l'ammissibilità nel procedimento attuale.

Fatti

Il progetto RTTL

Con richiesta del 24 gennaio 2020, le Ferrovie Luganesi SA (FLP) e il Cantone Ticino hanno inoltrato all'Ufficio federale dei trasporti (UFT) una domanda di approvazione dei piani per il progetto «Rete tram-treno del Luganese — tappa prioritaria» (RTTL). Il progetto prevede un nuovo collegamento ferrotranviario tra la Valle del Vedeggio e il centro di Lugano, con una nuova galleria di 2,2 km, una fermata sotterranea presso la stazione di Lugano nonché adattamenti all'attuale linea FLP. Il progetto si sviluppa in totale su 12,2 km, con raddoppi dei binari a Caslano, una nuova officina a Manno e due Park & Ride interrati.

Opposizioni e approvazione dei piani

Durante l'esposizione pubblica dei piani hanno presentato opposizione A.________ (proprietaria del fondo part. xxx in Caslano), B.________ e C.________ (proprietari dei fondi part. yyy e zzz in Caslano). I tre fondi contigui, edificati, confinano con la linea ferroviaria esistente. Con decisione del 7 marzo 2023, l'UFT ha approvato i piani e respinto le opposizioni. Ha constatato che i piani non prevedono alcun intervento costruttivo dinanzi alle proprietà degli opponenti e che le problematiche lamentate erano preesistenti. Ha inoltre accolto, su richiesta delle FLP, una facilitazione riguardo al valore limite concernente le vibrazioni sul fondo part. xxx.

Procedimento dinanzi all'istanza precedente

A., B. e C. hanno proposto ricorso al Tribunale amministrativo federale (TAF) con la domanda di annullamento dell'approvazione dei piani e di rinvio all'UFT per l'adozione di misure di sicurezza a favore delle loro proprietà. Nel frattempo l'UFT aveva pubblicato un ulteriore progetto: il rinnovo della tratta Ponte Tresa — Caslano della linea ferroviaria esistente, che prevede tra l'altro la posa di un materassino antivibrazioni all'altezza dei fondi part. xxx, yyy e zzz. Anche contro questo progetto è stata presentata opposizione.

Con sentenza del 27 marzo 2026, il TAF ha dichiarato inammissibili, per difetto di legittimazione ricorsuale, i ricorsi di B. e C., poiché i loro fondi non erano oggetto di opere di costruzione o di altri effetti giuridici del progetto RTTL. Ha accolto parzialmente il ricorso di A., limitatamente all'annullamento della facilitazione in materia di vibrazioni; per il resto ha respinto il ricorso. Il TAF ha rinviato i ricorrenti al procedimento separato di rinnovo della tratta Ponte Tresa — Caslano.

Ricorso al Tribunale federale

A., B. e C. sono aditi al Tribunale federale con un ricorso in materia di diritto pubblico. Rilevavano un accertamento manifestamente inesatto dei fatti e la violazione dell'art. 48 PA, del diritto in materia di protezione dell'ambiente, del principio di coordinamento e del diritto di essere sentito. Postulavano l'annullamento della sentenza dell'istanza precedente e il rinvio per la valutazione nel merito delle questioni relative alle vibrazioni, alla sicurezza degli accessi e alla vicinanza della linea di contatto.

Considerando

Ammissibilità e oggetto litigioso

Il Tribunale federale esamina d'ufficio l'ammissibilità del ricorso (art. 82 segg. LTF). Constata che l'oggetto litigioso nel procedimento federale è circoscritto alla questione se il TAF ha negato a ragione la legittimazione ricorsuale dei ricorrenti. Le censure che eccedono tale oggetto sono inammissibili.

I ricorrenti, quali parti nella procedura, sono legittimati ai sensi dell'art. 89 cpv. 1 LTF a censurare la violazione di garanzie procedurali la cui disattenzione equivale a un diniego di giustizia formale (DTF 136 I 323 consid. 1.2; DTF 135 I 265 consid. 1.3). In tale contesto sono segnatamente abilitati a fare valere che il TAF avrebbe negato a torto la loro legittimazione ricorsuale.

Disposizione determinante: art. 48 PA

Il Tribunale federale espone i requisiti della legittimazione ricorsuale ai sensi dell'art. 48 PA, che corrisponde per contenuto all'art. 89 cpv. 1 LTF e va interpretato allo stesso modo (DTF 146 I 172 consid. 7.1.2):

Art. 48 PA (RS 172.021)Commentario su glossagens.ch

«1 Ha diritto di ricorrere chi: a. ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; b. è particolarmente toccato dalla decisione impugnata; e c. ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. 2 Ha inoltre diritto di ricorrere ogni persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto.»

L'interesse deve essere diretto e concreto. I ricorrenti devono trovarsi in un rapporto sufficientemente stretto, particolare e degno di essere preso in considerazione con l'oggetto litigioso. Devono essere toccati in una misura e con un'intensità maggiori rispetto alla globalità degli amministrati (DTF 146 I 172 consid. 7.1.2). L'interesse invocato non deve necessariamente essere un interesse giuridicamente protetto, ma può essere anche un interesse di fatto (DTF 143 II 506 consid. 5.1).

Legittimazione ricorsuale nel procedimento di approvazione dei piani ferroviari

In materia di approvazione di progetti ferroviari, la legittimazione è segnatamente data quando l'interessato è particolarmente toccato dai piani del progetto in questione ed ha un interesse degno di protezione al loro annullamento o alla loro modifica (DTF 120 Ib 59 consid. 1c). Occorre che sussista uno stretto legame spaziale con l'oggetto del litigio. L'interesse degno di protezione è dato quando la situazione fattuale o giuridica del ricorrente può essere influenzata dall'esito della procedura (DTF 139 II 499 consid. 2.2). Chi è legittimato a ricorrere può fare valere non soltanto carenze del progetto nelle sue vicinanze, ma può pure criticare il tracciato generale della linea, nella misura in cui ciò potrebbe comportare la soppressione o la modifica del tracciato in prossimità dei suoi fondi (DTF 139 II 499 consid. 2.2; DTF 120 Ib 59 consid. 1c). Si veda in proposito la commentazione del toccamento particolare nel Commentario glossagens all'art. 48 PA, secondo la quale la decisione impugnata deve toccare il ricorrente in misura maggiore rispetto alla generalità (Rz. 4).

Applicazione al caso concreto

I ricorrenti sostengono che il progetto RTTL implicherebbe il rifacimento completo dei binari in corrispondenza delle loro proprietà e comporterebbe un aumento del traffico ferroviario, aggravando la situazione sotto il profilo della sicurezza e dell'impatto ambientale (in particolare delle vibrazioni).

Il Tribunale federale respinge tale assunto. Gli interventi lamentati (sostituzione dei binari, pali della linea di contatto) appartengono al progetto di rinnovo separato della tratta Ponte Tresa — Caslano, non al progetto RTTL. L'accertamento del TAF, secondo cui il progetto RTTL non prevede interventi sul tracciato esistente nel tratto in corrispondenza dei fondi dei ricorrenti, è conforme agli atti e vincolante per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF).

Decisivo è che i ricorrenti non contestano il tracciato generale del progetto RTTL e non prospettano una modifica del tracciato in prossimità dei loro fondi. Presentano per contro richieste specifiche riferite alla situazione peculiare dei loro fondi (sicurezza degli accessi, vicinanza della linea di contatto, vibrazioni). Tali problematiche sono — come riconoscono gli stessi ricorrenti — da lungo tempo preesistenti e non sono riconducibili al progetto RTTL. Anche la questione delle vibrazioni, dopo l'annullamento della facilitazione, rientra nel progetto di rinnovo della tratta Ponte Tresa — Caslano, contro il quale i ricorrenti hanno egualmente presentato opposizione.

Principio di coordinamento

Il Tribunale federale riconosce che vale il principio di coordinamento: spetta all'autorità di approvazione dei piani, nell'ambito del rinnovo della tratta Ponte Tresa — Caslano, tenere conto anche degli effetti del progetto RTTL approvato (cfr. DTF 121 II 378 consid. 4d, pag. 390 seg.). Il conseguente aumento del traffico ferroviario dovrà essere valutato in quel procedimento. Ciò non fonda tuttavia la legittimazione ricorsuale nel procedimento RTTL.

Risultato

I ricorrenti non sono particolarmente toccati dal progetto RTTL, bensì dal progetto di rinnovo della tratta, che interessa direttamente il comparto in cui sono ubicati i loro fondi e prevede misure concrete in materia di vibrazioni e di rinnovo. Solo l'esito del procedimento di rinnovo può influire sulla loro situazione di vicini dell'impianto ferroviario. Le censure da dedurre in tale sede — comprese eventuali richieste di assunzione di prove — vanno proposte in quel procedimento. Il TAF non ha violato l'art. 48 PA negando la legittimazione ricorsuale.

Inquadramento nella giurisprudenza

Conferma dei principi secondo DTF 139 II 499 e DTF 120 Ib 59

La sentenza conferma la giurisprudenza formulata in DTF 139 II 499 consid. 2.2 e fondata in DTF 120 Ib 59 consid. 1c in materia di legittimazione ricorsuale nel procedimento di approvazione dei piani: un ricorrente legittimato può non solo censurare carenze nelle sue immediate vicinanze, ma anche criticare il tracciato generale della linea, nella misura in cui ciò potrebbe comportare una modifica del tracciato in prossimità dei suoi fondi. Il Tribunale federale applica tale principio nel caso concreto in modo restrittivo: i ricorrenti non contestano il tracciato generale del progetto RTTL e non propongono domande di modifica del tracciato, bensì esigono misure specifiche per i loro fondi che non fanno parte del progetto approvato. La legittimazione non si estende a censure dirette contro un ambito di incidenza del progetto diverso da quello dell'approvazione dei piani impugnata.

Ciò è in consonanza con il Commentario all'art. 48 PA su glossagens.ch, secondo il quale è necessaria una relazione specifica, degna di essere presa in considerazione e stretta con l'oggetto della controversia e un mero interesse generale all'applicazione della legge non è sufficiente (Rz. 4). Il Commentario rileva in Rz. 12, a proposito della questione pratica della legittimazione dei vicini in caso di costruzioni federali, che i vicini di progetti infrastrutturali approvati dal diritto federale (in particolare costruzioni ferroviarie o stradali nazionali) sono legittimati ai sensi dell'art. 48 cpv. 1 PA qualora risiedano o possiedano fondi nell'immediata zona di immissioni dell'impianto. La presente sentenza precisa tale principio in un punto importante: la legittimazione come vicino della ferrovia sussiste solo qualora le immissioni o i problemi di sicurezza lamentati siano causati o aggravati dal progetto concretamente impugnato. Qualora i problemi siano preesistenti e riconducibili a un progetto di rinnovo separato e ancora pendente, manca il toccamento particolare da parte del progetto impugnato — e con ciò la legittimazione.

Precisazione della delimitazione in caso di più procedimenti progettuali

L'importanza dogmatica della sentenza risiede nella delimitazione dell'oggetto litigioso in caso di progetti infrastrutturali susseguenti che possono incidere sugli stessi fondi. Il Tribunale federale chiarisce che ogni procedimento di approvazione dei piani costituisce un oggetto litigioso autonomo: il toccamento cumulativo da parte di più progetti non fonda la legittimazione nel rispettivo altro procedimento. Si tratta di un'applicazione coerente del requisito di un interesse diretto e concreto formulato in DTF 146 I 172 consid. 7.1.2: l'interesse deve riferirsi alla decisione impugnata, non a un'altra, anche se questa è in relazione materiale con essa.

Al contempo il Tribunale federale garantisce la tutela giuridica dei proprietari fondiari colpiti mediante due provvedimenti: in primo luogo, ricorda che i ricorrenti hanno già presentato opposizione nel procedimento di rinnovo della tratta Ponte Tresa — Caslano e che ivi devono proporre le loro censure — comprese le richieste di assunzione di prove. In secondo luogo, sottolinea che il principio di coordinamento (DTF 121 II 378 consid. 4d) assicura che l'autorità, nel procedimento di rinnovo, debba tenere conto degli effetti del progetto RTTL approvato (in particolare dell'aumento del traffico ferroviario). Il principio di coordinamento non sostituisce tuttavia la legittimazione ricorsuale nel procedimento RTTL, bensì sviluppa i suoi effetti nel rispettivo altro procedimento.

Parallelismo con 1C_671/2024 (galleria di base del Lötschberg)

Una costellazione simile si presentava nella sentenza 1C_671/2024 del 29 gennaio 2025: in quella sede il Tribunale federale ha negato il toccamento particolare della Blausee AG in relazione a un'approvazione dei piani per il risanamento di cunicoli della galleria di base del Lötschberg, poiché i cunicoli pertinenti si trovavano a significativa distanza dalle sue installazioni e non erano prevedibili ripercussioni negative apprezzabili sul rumore o sulle acque sotterranee. Anche in quel caso è stato chiarito che l'eccezione di nullità dell'approvazione dei piani non può essere proposta senza provare un interesse degno di protezione. Entrambe le sentenze confermano la prassi restrittiva del Tribunale federale in materia di toccamento particolare nel procedimento di approvazione dei piani ferroviari: una generica vicinanza all'area del progetto non basta; occorre un concreto pregiudizio causato dal progetto approvato.

Conferma dell'equiparazione fra art. 48 PA e art. 89 LTF

La sentenza conferma la giurisprudenza costante secondo cui l'interesse degno di protezione ai sensi dell'art. 48 cpv. 1 PA corrisponde a quello di cui all'art. 89 cpv. 1 LTF e va interpretato allo stesso modo (DTF 146 I 172 consid. 7.1.2). L'evoluzione documentata nella panoramica della giurisprudenza sull'art. 48 PA su glossagens.ch — dalla prassi originariamente restrittiva sotto l'OG (DTF 120 Ib 59) all'ampliamento delle censure ammissibili sotto la LTF (DTF 139 II 499) — non è messa in discussione dalla presente sentenza, bensì confermata nei suoi limiti: l'ampliamento dei motivi di ricorso ammissibili concerne la portata materiale delle censure nell'ambito di un procedimento, non l'ammissibilità di censure riconducibili a un altro procedimento.

Conclusione

La sentenza 1C_254/2026 è un contributo istruttivo in materia di legittimazione ricorsuale nel procedimento di approvazione dei piani in materia ferroviaria. Essa conferma la giurisprudenza consolidata sull'art. 48 PA e precisa la delimitazione dell'oggetto litigioso in caso di più progetti infrastrutturali susseguenti. L'affermazione centrale: ogni approvazione dei piani costituisce un oggetto litigioso autonomo; il toccamento particolare deve essere causato dal progetto concretamente impugnato. Qualora il giudice rinvii i ricorrenti a un altro procedimento pendente in cui le loro istanze sono effettivamente da trattare e assicuri al contempo il principio di coordinamento, ciò è corretto sotto il profilo processuale e non viola né l'art. 48 PA né il diritto di essere sentito. Per la prassi ciò significa che i residenti nelle adiacenze di infrastrutture ferroviarie devono proporre le loro censure nel rispettivo procedimento corretto e non possono avvalersi di una legittimazione generalizzata in tutti i procedimenti progettuali correlati.