1C_290/2026 — Disdetta di un lavoratore comunale per ostinato rifiuto di collaborare

Ramo del diritto: Diritto del personale pubblico · Istanza precedente: Tribunale superiore del Cantone di Uri · Composizione: Iª Corte di diritto pubblico, giudice federale Müller (presidente), giudice federale Kneubühler, giudice federale supplente Weber · Esito del procedimento: Ricorso respinto

Executive Summary

• Punto chiave: Un lavoratore comunale impiegato dal 2007 presso il Comune di Bürglen UR si è rifiutato per anni di accettare la subordinazione a un neoassunto responsabile del servizio di manutenzione disposta nel 2015. Dopo un ammonimento (2017), un colloquio di crisi (2021) e la definitiva interruzione della collaborazione, il Consiglio comunale ha disdetto il rapporto di lavoro con effetto al 28 febbraio 2022.
• Decisione: Il Tribunale federale respinge il ricorso. Il motivo di disdetta di cui all'art. 16 cpv. 2 lett. d PV/UR (notevole difficoltà nell'adempimento dei compiti a causa del comportamento della persona impiegata) è dato. Non sussiste alcuna violazione del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.) e la disdetta non è né abusiva né nulla.
• Portata: La sentenza conferma la giurisprudenza costante secondo cui l'ostinato rifiuto di sottostare a una riorganizzazione e al nuovo superiore costituisce un motivo giustificato di disdetta nel diritto del personale pubblico. Al contempo precisa le esigenze del diritto di essere sentito prima di una disdetta: una valutazione interna preliminare della situazione non trasforma la concessione del diritto di essere sentito in una farsa, fintanto che la decisione definitiva è ancora pendente.

Fatto

Situazione iniziale e origine del conflitto

A.________ era impiegato, secondo il contratto di lavoro del 24 gennaio 2007, presso il Comune di Bürglen UR a durata indeterminata come lavoratore comunale nel servizio di manutenzione al 100 per cento. Con effetto al 1° giugno 2015 il Comune ha assunto un ulteriore collaboratore nel servizio di manutenzione, che ha assunto la nuova funzione di responsabile del servizio di manutenzione e che a sua volta era subordinato al responsabile del settore edilizio. A.________, che finora lavorava praticamente in piena autonomia, ha espresso la propria insoddisfazione per la nuova subordinazione.

Poiché dal punto di vista del Comune non era intervenuto alcun miglioramento, A.________ è stato ammonito con lettera del 21 marzo 2017. In essa gli veniva richiesto di sostenere la nuova struttura organizzativa e di eseguire le direttive e gli incarichi del superiore, in caso contrario sarebbe stata presa in considerazione la risoluzione del rapporto di lavoro. In seguito hanno avuto luogo vari altri colloqui, tra cui un colloquio di crisi il 23 giugno 2021.

Procedura di disdetta

Il 13 settembre 2021 la presidentessa del Comune ha comunicato ad A.________ oralmente e per iscritto che il Consiglio comunale intendeva disdire il rapporto di lavoro a motivo della mancata collaborazione con il superiore e del mancato rispetto delle istruzioni. A tale colloquio hanno partecipato anche il cancelliere comunale e il responsabile del settore edilizio. A.________ si è fatto assistere da un avvocato, ha ottenuto un'ampia consultazione degli atti e ha presentato il 18 ottobre 2021 una presa di posizione di sette pagine. Con decreto del 25 ottobre 2021 il Consiglio comunale ha disdetto il rapporto di lavoro rispettando il termine di disdetta di quattro mesi, con effetto al 28 febbraio 2022.

Istanze precedenti

Avverso il decreto di disdetta A.________ ha interposto ricorso di diritto amministrativo presso il Tribunale superiore del Cantone di Uri, che ha trasmesso l'istanza al Consiglio di Governo per l'esame. Questo ha respinto il ricorso il 21 gennaio 2025. Con istanza del 17 febbraio 2025 A.________ si è nuovamente rivolto al Tribunale superiore, che ha respinto il ricorso con decisione del 24 aprile 2026. Contro di essa è diretto il ricorso in materia di diritto pubblico del 27 maggio 2026 con la richiesta che la disdetta sia dichiarata nulla rispettivamente ingiustificata.

Considerazioni

Ammissibilità (consid. 1–2)

Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione i presupposti per una decisione nel merito (DTF 152 II 350 consid. 1). Il ricorso è diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF) di un'ultima istanza cantonale (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF) in una materia di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF). Il motivo di esclusione di cui all'art. 83 lett. g LTF non si applica, trattandosi di una controversia patrimoniale: in caso di eventuale accoglimento del ricorso sussisterebbe una pretesa di indennità ex art. 16 cpv. 4 PV/UR (tre mensilità). Il limite del valore della controversia di fr. 15'000.-- (art. 85 cpv. 1 lett. b comb. con art. 51 cpv. 1 lett. a LTF) è raggiunto con il valore della controversia non contestato di fr. 23'263.--.

In quanto il ricorrente chiede altresì l'annullamento della decisione del Consiglio di Governo del 21 gennaio 2025, il ricorso è inammissibile, poiché la decisione del Consiglio di Governo è stata sostituita dalla decisione nel merito del Tribunale superiore (DTF 149 II 1 consid. 4.7; DTF 136 II 539 consid. 1.2).

Censure formali: diritto di essere sentito (consid. 3)

Nessuna fissazione prematura della decisione

Il ricorrente censura che prima della disdetta non gli sarebbe stato concesso sufficientemente il diritto di essere sentito. Si richiama a un passaggio della nota agli atti del cancelliere comunale del 23 agosto 2021, in cui si legge: «Ad A. Betschart va concesso il diritto di essere sentito (Importante: non comportarsi come se la disdetta fosse già cosa decisa)» (traduzione libera).

art. 29 cpv. 2 Cost. (RS 101)Commentario su glossagens.ch

«Le parti hanno diritto d'essere sentite.»

Il Tribunale federale constata che tale affermazione è formulata al congiuntivo ed è stata redatta dal cancelliere comunale, che non era competente da solo a adottare la decisione in materia di personale. Anche se con ciò avesse espresso l'opinione della presidentessa del Comune e del responsabile del settore edilizio, la disdetta non sarebbe stata cosa decisa, poiché la competenza spettava al Consiglio comunale quale organo collegiale — e questo ha adottato il proprio decreto solo il 25 ottobre 2021. Al momento della concessione del diritto di essere sentito, il 13 settembre 2021, sussistevano ancora margini di manovra giuridici, ad esempio una soluzione consensuale. Il fatto che dal punto di vista dell'amministrazione comunale una prosecuzione del rapporto di lavoro non fosse più in discussione è nella natura delle cose e non costituisce una violazione del diritto di essere sentito. Ciò corrisponde alla giurisprudenza del Tribunale federale, secondo cui nel diritto del personale pubblico anche relativamente informali possibilità di esprimersi prima della disdetta possono soddisfare il diritto di essere sentito di natura costituzionale, purché fosse chiaro all'interessato che doveva attendersi un provvedimento del genere, e l'elemento decisivo è se ha potuto far valere efficacemente il proprio punto di vista (DTF 144 I 11 consid. 5.3).

Nessun rifiuto inammissibile di escutere un testimone

Il ricorrente contesta che sua figlia, che prima della comunicazione della disdetta avrebbe sentito una voce, non sia stata escussa come testimone nel procedimento dinanzi all'istanza precedente. L'istanza precedente ha potuto, nell'ambito di una valutazione anticipata delle prove priva di arbitrio (DTF 145 I 167 consid. 4.1; DTF 141 I 60 consid. 3.3), rinunciare a un'audizione, poiché non era più accertabile a posteriori quando, da parte di chi e in quale forma fosse stata messa in circolazione una tale voce. Una mera voce inoltre non dimostra che la disdetta fosse già cosa decisa.

Nessuna violazione dell'obbligo di motivazione

La motivazione deve esporre brevemente le considerazioni che hanno guidato l'autorità. Non è necessario che la motivazione della decisione si confronti dettagliatamente con tutti i punti di vista delle parti e confuti esplicitamente ogni singola eccezione (DTF 148 III 30 consid. 3.1; DTF 136 I 229 consid. 5.2). Il ricorrente era evidentemente in grado di impugnare in modo appropriato il decreto di disdetta (DTF 136 I 184 consid. 2.2.1), il che esclude una violazione dell'obbligo di motivazione.

Accertamento del fatto (consid. 4)

Il ricorrente critica l'accertamento del fatto da parte dell'istanza precedente, ma espone per lunghi tratti in libera esposizione la propria visione, senza illustrare nel dettaglio in che modo l'istanza precedente avrebbe accertato il fatto in modo arbitrario. Con una critica meramente appellatoria non è ammesso dinanzi al Tribunale federale (DTF 148 I 104 consid. 1.5).

Dagli atti emerge in modo sufficientemente chiaro — segnatamente tramite l'ammonimento del 21 marzo 2017 e il verbale del colloquio del 23 giugno 2021 — che il ricorrente non voleva o non riusciva ad accettare la subordinazione al nuovo responsabile del servizio di manutenzione. L'istanza precedente ha potuto valutare la sua affermazione secondo cui dirigeva praticamente da solo il servizio di manutenzione come indizio di una mancanza di comprensione del proprio ruolo. Anche l'obiezione che l'età (55 anni) e gli anni di servizio (14 ¾ anni) non sarebbero stati sufficientemente considerati è infondata: l'istanza precedente ha esaminato la situazione personale e ha concluso correttamente che di una disdetta poco prima del pensionamento non poteva trattarsi, poiché al momento della disdetta sussistevano ancora circa dieci anni di attività lucrativa.

Motivo giustificato di disdetta (consid. 5)

Disposizione determinante e inquadramento giuridico

Ai sensi dell'art. 16 cpv. 1 PV/UR, la disdetta presuppone un motivo giustificato; in particolare non deve essere abusiva ai sensi del Codice delle obbligazioni. In tale contesto, le disposizioni del Codice delle obbligazioni assorbite non sono considerate diritto privato federale, bensì diritto cantonale o comunale sussidiario (DTF 140 I 320 consid. 3.3; sentenza 8C_693/2021 del 27 ottobre 2022 consid. 3.3). Ne consegue che il Tribunale federale esamina l'applicazione di queste disposizioni unicamente sotto il profilo dell'arbitrio (art. 9 Cost.; art. 106 cpv. 2 LTF).

art. 335 CO (RS 220)Commentario su glossagens.ch

«1 Il rapporto di lavoro di durata indeterminata può essere disdetto da ciascuna delle parti. 2 La parte che dà la disdetta deve, a richiesta dell'altra, motivarla per scritto.»

art. 336 CO (RS 220)Commentario su glossagens.ch

«1 La disdetta è abusiva se data: a. per una ragione intrinseca alla personalità del destinatario, salvo che tale ragione sia connessa con il rapporto di lavoro o pregiudichi in modo essenziale la collaborazione nell'azienda; b. perché il destinatario esercita un diritto costituzionale, salvo che tale esercizio leda un obbligo derivante dal rapporto di lavoro o pregiudichi in modo essenziale la collaborazione nell'azienda; c. soltanto per vanificare l'insorgere di pretese del destinatario derivanti dal rapporto di lavoro; d. perché il destinatario fa valere in buona fede pretese derivanti dal rapporto di lavoro; e. perché il destinatario presta servizio obbligatorio svizzero, militare o di protezione civile, oppure servizio civile svizzero o adempie un obbligo legale non assunto volontariamente. 2 La disdetta da parte del datore di lavoro è abusiva segnatamente se data: a. per l'appartenenza o la non appartenenza del lavoratore a un'associazione di lavoratori o per il legittimo esercizio di un'attività sindacale da parte del lavoratore; b. durante il periodo nel quale il lavoratore è nominato rappresentante dei salariati in una commissione aziendale o in un'istituzione legata all'impresa e il datore di lavoro non può provare che aveva un motivo giustificato di disdetta. c. nel quadro di un licenziamento collettivo, qualora non siano stati consultati la rappresentanza dei lavoratori o, in mancanza, i lavoratori medesimi (art. 335f). 3 Nei casi previsti dal capoverso 2 lettera b, la tutela dei rappresentanti dei lavoratori il cui mandato sia cessato in seguito al trasferimento del rapporto di lavoro (art. 333) continua fino al momento in cui il mandato sarebbe cessato se non fosse sopravvenuto il trasferimento del rapporto di lavoro.»

Sussistenza del motivo di disdetta ex art. 16 cpv. 2 lett. d PV/UR

L'opponente si è richiamata al motivo di disdetta di cui all'art. 16 cpv. 2 lett. d PV/UR: un motivo giustificato sussiste quando il comportamento della persona impiegata rende notevolmente più difficile l'adempimento dei compiti del superiore o di altre persone impiegate.

L'istanza precedente ha accertato che nel corso del 2021 si era giunti alla rottura definitiva tra il ricorrente e il suo superiore diretto. Il ricorrente aveva negli ultimi mesi del suo impiego rifiutato in modo completo e aperto la collaborazione: reagiva alle istruzioni non reagendo affatto oppure rifiutandole, e replicava che il superiore non aveva nulla da dirgli. Questo comportamento ha portato all'incrinamento del rapporto di fiducia, a un pregiudizio determinante del clima di lavoro e all'impossibilità di una collaborazione funzionante nel team. La mancanza di comprensione del proprio ruolo e l'atteggiamento di rifiuto erano ampiamente documentati nel corso degli anni, segnatamente tramite l'ammonimento del 21 marzo 2017 e il verbale del colloquio del 23 giugno 2021.

Dovere di assistenza e proporzionalità

Il ricorrente rimprovera all'istanza precedente una violazione dei principi di diritto federale in materia di dovere di assistenza e proporzionalità. Il Tribunale federale replica che il ricorrente era stato richiamato, molto tempo prima della pronuncia della disdetta, in diverse occasioni alla necessità di modificare il proprio comportamento. I numerosi colloqui protratti su un periodo più lungo mostrano che la disdetta non è stata affatto pronunciata in modo precipitoso, bensì ha costituito l'atto conclusivo di una più lunga evoluzione. L'istanza precedente ha potuto desumere priva di arbitrio che ulteriori misure di accompagnamento quali misure più miti — ad esempio un coaching o una mediazione — data la posizione di principio assunta dal ricorrente, sarebbero state fin dall'inizio prive di prospettive di successo. Ciò concorda con l'inquadramento dogmatico nel Commentario Glossagens all'art. 336 CO, secondo cui la tutela contro la disdetta del CO non è una tutela della conservazione del rapporto, bensì un sistema sanzionatorio, e che la libertà di disdetta trova i suoi limiti unicamente nel divieto di abuso.

Nessun esercizio del diritto di disdetta contrario allo scopo

Il ricorrente sostiene che il conflitto con il suo superiore sia riconducibile a cause strutturali che l'opponente avrebbe dovuto risolvere. Né l'assenza di un profilo di mansioni aggiornato né le altre presunte carenze organizzative erano tuttavia in grado di giustificare il comportamento del ricorrente. Non vi erano indizi che il superiore stesso si fosse distinto per un comportamento inadeguato o che le sue istruzioni fossero inadatte, prive di senso o comunque dannose per il funzionamento dell'azienda.

Nullità ovvero abuso (consid. 6)

Poiché l'istanza precedente ha potuto concludere in modo conforme al diritto federale per un motivo giustificato di disdetta, non sussiste neppure una disdetta abusiva e tantomeno una disdetta nulla. Il ricorso si rivela infondato sia nel petitum principale che in quello eventuale.

Collocamento nella giurisprudenza

Conferma della giurisprudenza sul motivo giustificato di disdetta in caso di motivi comportamentali

La presente sentenza si inserisce in un coerente filone giurisprudenziale, secondo cui l'ostinato rifiuto di collaborare e la mancanza di comprensione del proprio ruolo nei confronti del superiore costituiscono un motivo giustificato di disdetta nel diritto del personale pubblico. Il Tribunale federale aveva già confermato in DTF 140 I 320 consid. 3.3 il principio secondo cui le disposizioni del CO cui rinvia il diritto del personale cantonale valgono come diritto cantonale e sono verificabili solo in modo limitato (controllo di arbitrio). In 1C_728/2025 il Tribunale federale ha confermato il 9 giugno 2026 altresì che una disdetta con motivo giustificato non è abusiva, e ha illustrato la distinzione tra indennità di risoluzione (vizio procedurale) e indennità (violazione del dovere di assistenza) nel diritto del personale pubblico. Anche in 1C_474/2024 del 21 febbraio 2025 il Tribunale federale ha statuito che problemi comportamentali persistenti nonostante ripetuti ammonimenti giustificano una disdetta, e che il rifiuto dell'istanza precedente di ammettere ulteriori prove è ammissibile quando siano già disponibili prove sufficienti.

La peculiarità del caso in esame risiede nella dimensione temporale: il conflitto perdurava dalla riorganizzazione del 2015, nel 2017 è stato oggetto di un primo ammonimento, nel 2021 è stato affrontato in un colloquio di crisi e infine, dopo ulteriori mesi di aperto rifiuto di collaborare, ha portato alla disdetta. Il Tribunale federale sottolinea espressamente che proprio questa lunga pregressa storia, con plurime occasioni di modifica del comportamento, fa apparire la disdetta proporzionata e smonta l'accusa di aver agito in modo precipitoso. Ciò è in linea con la sistematica illustrata nel Commentario Glossagens all'art. 335 CO, secondo cui la disdetta ordinaria e la disdetta immediata sono in un rapporto graduale: se mancano i presupposti della disdetta immediata, rimane possibile la disdetta ordinaria — e qui era stata pronunciata appunto una disdetta ordinaria dopo ripetuti ammonimenti.

Precisazione sul diritto di essere sentito in caso di disdetta

Le considerazioni sul diritto di essere sentito precisano i principi enunciati in DTF 144 I 11 consid. 5.3. In tale decisione il Tribunale federale aveva stabilito che nel diritto del personale pubblico anche relativamente informali possibilità di esprimersi prima della disdetta possono soddisfare il diritto di essere sentito di natura costituzionale, purché fosse chiaro all'interessato che doveva attendersi un provvedimento del genere, e l'elemento decisivo è se ha potuto far valere efficacemente il proprio punto di vista. La presente sentenza applica tali principi a una fattispecie in cui il ricorrente sosteneva che la disdetta fosse già decisa al momento della concessione del diritto di essere sentito. Il Tribunale federale precisa che una valutazione interna preliminare della situazione di fatto e di diritto nell'ambito della preparazione della decisione — qui nella forma di una nota agli atti del cancelliere comunale — non trasforma la concessione del diritto di essere sentito in una farsa, fintanto che la decisione definitiva è ancora pendente dinanzi all'organo competente (qui il Consiglio comunale) e permangono margini di manovra giuridici. Ciò concorda con la giurisprudenza, secondo cui è nella natura delle cose che i titolari della decisione debbano effettuare in anticipo una valutazione, ma l'elemento decisivo è che tale valutazione sia manifestamente provvisoria e subordinata alle osservazioni della persona interessata.

In 1C_593/2025 del 10 marzo 2026 il Tribunale federale aveva parimenti esaminato il diritto di essere sentito in caso di disdetta nel diritto del personale pubblico e aveva constatato che questo può essere garantito anche con un termine breve per la presa di posizione, qualora le circostanze del caso specifico (qui: rapporto di lavoro a termine, formazione giuridica dell'interessato) lo giustifichino. Entrambe le sentenze congiuntamente mostrano che il Tribunale federale, nell'esame del diritto di essere sentito nel procedimento di disdetta, applica un criterio pragmatico, legato al caso specifico, e non pone requisiti formalistici, purché l'interessato abbia avuto la possibilità di esprimersi efficacemente.

Rapporto con il dovere di assistenza e il principio di proporzionalità

La considerazione che misure più miti quali un coaching o una mediazione sarebbero state fin dall'inizio prive di prospettive di successo dato l'atteggiamento di principio assunto dal lavoratore, si distingue dai casi in cui il Tribunale federale ha ravvisato una violazione del dovere di assistenza perché il datore di lavoro non aveva adottato misure concrete per risolvere il conflitto — come ad esempio nella sentenza della Commissione di ricorso amministrativo di San Gallo III/2-2019/3 del 29 giugno 2021, che ha ravvisato una violazione del dovere di assistenza perché non erano state adottate misure concrete per la risoluzione del conflitto tra un collaboratore quadro e il superiore gerarchico. Il Tribunale federale nel caso in esame ha invece potuto constatare priva di arbitrio che tali misure non erano qui esigibili, poiché il ricorrente respingeva fondamentalmente la riorganizzazione fin dall'inizio e non mostrava alcuna disponibilità a collaborare.

La sistematica del diritto del personale pubblico illustrata sulla pagina tematica sulle disdette ingiustificate su glossagens.ch mostra che per il personale cantonale e comunale le rispettive leggi cantonali sul personale contengono regole proprie in materia di motivi di disdetta, indennità e prosecuzione del rapporto di lavoro. Il caso in esame illustra questa differenziazione in modo esemplare: l'ordinanza sul personale del Cantone di Uri (PV/UR) richiede all'art. 16 cpv. 1 un motivo giustificato e rinvia per l'abuso al CO, tuttavia la disposizione determinante — l'art. 16 cpv. 2 lett. d PV/UR (notevole difficoltà nell'adempimento dei compiti a causa del comportamento della persona impiegata) — è specificamente di diritto pubblico e non ha un corrispondente diretto di diritto privato. Il Tribunale federale limita il suo controllo all'arbitrio, il che tiene conto del fatto che questa disposizione è di diritto cantonale.

Conclusione

La sentenza 1C_290/2026 è un esempio emblematico della limitata verificabilità del diritto del personale cantonale da parte del Tribunale federale. La disdetta di un lavoratore comunale di lunga data, che per sei anni si era rifiutato di accettare una riorganizzazione del servizio di manutenzione e che infine aveva interrotto del tutto la collaborazione con il suo superiore, è stata confermata dal Tribunale federale come conforme al diritto federale. La sentenza conferma tre punti centrali della giurisprudenza finora: in primo luogo, l'ostinato rifiuto di collaborare costituisce un motivo giustificato di disdetta. In secondo luogo, il diritto di essere sentito è soddisfatto se l'interessato ha avuto l'occasione di esprimersi dettagliatamente sulla questione, anche se l'autorità ha già formato internamente una valutazione preliminare. In terzo luogo, una disdetta non è sproporzionata se viene pronunciata come atto conclusivo di una più lunga evoluzione del conflitto dopo ripetuti ammonimenti e colloqui protratti per anni e se misure più miti erano fin dall'inizio destinate al fallimento.