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Detaillierte Zusammenfassung des Urteils des Schweizerischen Bundesgerichts (2C_388/2024 vom 22. Januar 2026) I. Einleitung und Prozessgeschichte

Das vorliegende Urteil des Schweizerischen Bundesgerichts befasst sich mit der Beschwerde der A.__ AG (nachfolgend "Beschwerdeführerin") gegen ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Juni 2024. Gegenstand des Verfahrens war die (nur teilweise) Genehmigung von Prämienerhöhungen für zwei Zusatzversicherungsprodukte zur sozialen Krankenversicherung – die "Notfallversicherung" (NV) und die "Versicherung für Chronisch-Krankenpflege" (VCK) – durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA).

Die Beschwerdeführerin hatte am 29. Juli 2021 eine Geschäftsplanänderung mit Prämienerhöhungen von 6.3% für die NV und 8.2% für die VCK bei der FINMA zur Genehmigung eingereicht. Die FINMA genehmigte die Erhöhungen für diese beiden Produkte nur im Rahmen eines Eventualantrags der Beschwerdeführerin (NV: 2.7%, VCK: 2.5%), da die ursprünglich beantragten Erhöhungen den Rahmen der noch nicht berücksichtigten exogenen Teuerung überschreiten würden. Mit Verfügung vom 10. Dezember 2021 wies die FINMA das Hauptgesuch der Beschwerdeführerin betreffend die höheren Prämienerhöhungen für NV und VCK ab. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte diese Verfügung am 11. Juni 2024.

Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts reichte die Beschwerdeführerin eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein. Sie beantragte die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils, die Feststellung der Gesetz- und Verfassungswidrigkeit des FINMA-Rundschreibens 2010/3 (hinsichtlich der Bestimmung des Missbrauchstatbestands nach marktexogener Teuerung) und die Anweisung an die FINMA, das Rundschreiben anzupassen sowie die Sache neu zu beurteilen.

Das Bundesgericht trat auf das Feststellungsbegehren betreffend die Gesetz- und Verfassungswidrigkeit des Rundschreibens 2010/3 (Rechtsbegehren Ziff. 2) mangels eigenständiger Bedeutung im Rahmen des Hauptbegehrens nicht ein. Ebenso wurde auf den Antrag, die FINMA zur Anpassung des Rundschreibens anzuweisen (Rechtsbegehren Ziff. 3, teilweise), nicht eingetreten, da Bundesverordnungen nicht der abstrakten Normenkontrolle unterliegen (Art. 82 lit. b BGG e contrario). Eine inzidente Normenkontrolle, d.h. die Überprüfung im konkreten Anwendungsfall, blieb jedoch zulässig.

II. Rechtlicher Rahmen und massgebende Normen

Die präventive Kontrolle von Geschäftsplanänderungen und damit verbundenen Tariferhöhungen in der Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung obliegt der FINMA (Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 2 lit. r VAG). Im Genehmigungsverfahren prüft die FINMA, ob die Prämien die Solvenz der Versicherungsunternehmen sichern und die Versicherten vor Missbrauch schützen (Art. 38 Abs. 1 VAG).

Gestützt auf Art. 31 Abs. 1 VAG, der den Bundesrat zum Erlass gesetzesvertretender Normen zum Schutz vor Missbräuchen ermächtigt, sind die folgenden Bestimmungen der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungen (AVO) von zentraler Bedeutung:

• Art. 117 Abs. 1 lit. c AVO: Definiert als Missbrauch die Verwendung von Vertragsbestimmungen, welche eine der Vertragsnatur erheblich widersprechende Verteilung von Rechten und Pflichten vorsehen.
• Art. 117 Abs. 2 AVO: Definiert als Missbrauch die Benachteiligung einer versicherten Person durch eine juristisch oder versicherungstechnisch nicht begründbare erhebliche Ungleichbehandlung.
• Art. 156 AVO: Sieht für Versicherte in geschlossenen Beständen ein Wechselrecht in einen möglichst gleichwertigen Versicherungsvertrag aus einem offenen Bestand vor. Das Bundesgericht hat bereits in BGE 136 I 197 festgestellt, dass Art. 156 AVO im Rahmen der gesetzlichen Delegation liegt und verhältnismässig ist. In Urteil 2C_717/2017 bestätigte es zudem die Verfassungskonformität von Art. 117 Abs. 2 AVO.

Das FINMA-Rundschreiben 2010/3 "Krankenversicherung nach VAG" (zuletzt geändert am 6. Mai 2021) konkretisiert die Praxis der FINMA. Es handelt sich um eine Verwaltungsverordnung, welche für die Gerichte rechtlich unverbindlich ist, von der das Bundesgericht aber nur bei triftigen Gründen abweicht, sofern sie eine überzeugende Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben darstellt (BGE 151 II 391 E. 4.5.1). Die massgebenden Bestimmungen des Rundschreibens sind:

• Rz 39: Beschränkt Tariferhöhungen grundsätzlich auf den Umfang der bislang noch nicht berücksichtigten exogenen Teuerung.
• Rz 8: Setzt das erwartete technische Ergebnis (Gewinnmarge) bei höchstens 10% der Prämieneinnahmen fest.
• Glossar: Definiert exogene Teuerung als Zunahme des Schadenaufwandes pro Versicherten abzüglich finanzieller Auswirkungen eingetretener Bestandsveränderungen.

III. Begründung des Bundesgerichts zur Notfallversicherung (NV)

Die FINMA begründete die nur teilweise Genehmigung der Prämienerhöhung für die NV mit Rz 39 RS 2010/3 und verwies darauf, dass die beantragte Erhöhung die marktexogene Teuerung (d.h. die Entwicklung der Kosten pro Produktkategorie im Gesamtmarkt) überschreite. Ein Abstellen auf die produktexogene Teuerung (auf Bestandesebene der Beschwerdeführerin) würde das Risiko einer über dem Marktmittel liegenden Teuerung auf die Versicherten verlagern, was dem Grundsatz des Risikotransfers widerspräche und gemäss Art. 117 Abs. 1 lit. c AVO als missbräuchliche Verteilung von Rechten und Pflichten zu qualifizieren sei.

Das Bundesverwaltungsgericht hatte Zweifel an der genügenden Bestimmtheit von Art. 117 Abs. 1 lit. c AVO, bejahte aber einen Missbrauch gemäss Art. 117 Abs. 2 AVO, da die beantragte Erhöhung über der marktexogenen Teuerung eine Vermutung begründe, dass der Bestand überaltert sei und die Unterdeckung missbräuchlich auf die Versicherten überwälzt werde. Die Beschwerdeführerin habe diese Vermutung nicht widerlegt.

Das Bundesgericht bestätigte die FINMA im Ergebnis und präzisierte seine Begründung:

1. Deckung durch Art. 117 Abs. 1 lit. c AVO: Das Anliegen der FINMA, Tarifgestaltungen zu unterbinden, welche typischerweise vom Versicherungsunternehmen zu tragende Risiken im Rahmen einer Tarifanpassung in erheblichem Umfang auf die Versicherten überwälzen, ist durch Art. 117 Abs. 1 lit. c AVO gedeckt. Diese Bestimmung ist hinreichend bestimmt und von der Gesetzesdelegation in Art. 38 Abs. 1 VAG umfasst. Sozialpolitische Überlegungen im Bereich der Krankenzusatzversicherung sind hierbei relevant.
2. Marktexogene vs. Produktexogene Teuerung und tatsächliche Vermutung: Die FINMA stützt ihre Praxis auf die marktexogene Teuerung, um Gleichbehandlung zu gewährleisten, ungerechtfertigte Erhöhungen zu verhindern und Risikotransfer zu sichern. Das Bundesgericht hielt fest, dass dann, wenn die produktexogene Teuerung eines Produkts erheblich über der am Markt gemessenen exogenen Teuerung liegt, die tatsächliche Vermutung begründet ist, dass das Risiko einer über dem Marktmittel liegenden Teuerung auf die Versicherten überwälzt werden soll.
3. Beweislast der Versichererin: Es obliegt der Versicherungsunternehmung, die eine Prämienanpassung beantragt, diese Vermutung zu widerlegen, indem sie nachvollziehbare Gründe für die Abweichung darlegt, die nicht auf einer unzureichend vorsichtigen Tarifierung beruhen.
4. Anwendung auf den Fall: Die FINMA ging von einer marktexogenen Teuerung von 2% aus, während die Beschwerdeführerin eine prognostizierte produktexogene Teuerung von 6.1% für die NV geltend machte (mehr als das Dreifache). Da die Beschwerdeführerin im gesamten Verfahren keine plausiblen Gründe für diese erhebliche Diskrepanz vorgebracht hat, war die FINMA berechtigt, die beantragte Prämienerhöhung auf die marktexogene Teuerung zu begrenzen.
5. Ablehnung der Rügen der Beschwerdeführerin:
   • Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs und willkürlicher Sachverhaltsfeststellung wurde zurückgewiesen. Die Beschwerdeführerin hatte die Möglichkeit, die Vermutung der Missbräuchlichkeit zu entkräften, hat dies aber nicht getan.
   • Die Rüge der Gesetzes- und Verfassungswidrigkeit des Rundschreibens 2010/3 und der Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) wurde ebenfalls zurückgewiesen. Die Begrenzung der Prämienanpassung dient dem Schutz vor missbräuchlichen Risikoüberwälzungen und stellt einen leichten, sozialpolitisch motivierten und verhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar (Art. 36 BV).
   • Die Frage der unzulässigen Ungleichbehandlung (Art. 117 Abs. 2 AVO), die vom Bundesverwaltungsgericht angenommen wurde, brauchte das Bundesgericht nicht zu entscheiden, da die Ablehnung bereits aufgrund von Art. 117 Abs. 1 lit. c AVO gerechtfertigt war.

IV. Begründung des Bundesgerichts zur Versicherung für Chronisch-Krankenpflege (VCK)

Bei der VCK handelte es sich um eine Summenversicherung, bei der die Berechnung einer marktexogenen Teuerung als nicht sinnvoll erachtet wurde. Die FINMA genehmigte die produktexogene Teuerung seit der letzten Tarifanpassung, lehnte aber die Berücksichtigung einer "Nachholung" von Teuerungen aus den Jahren vor der letzten Tarifanpassung ab. Die FINMA begründete dies mit dem Verdacht auf treuwidriges Verhalten ("Lockvogelangebote"), welches später zu unzumutbaren Prämienerhöhungen für potenziell "gefangene" Versicherte führe. Das Bundesverwaltungsgericht verwarf die "Lockvogelangebots"-Argumentation für den geschlossenen VCK-Bestand, kam aber zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin in den Jahren 2017-2019 eine Combined Ratio von 90.6% erzielt habe, was auf missbräuchlich hohe Prämien hindeute, so dass kein "Nachholbedarf" bestehe.

Das Bundesgericht setzte sich mit der Argumentation wie folgt auseinander:

1. Ablehnung der FINMA-Begründung zum "Nachholen": Das Bundesgericht verwarf die FINMA-Argumentation, dass ein "Nachholen" von Teuerung aus früheren Perioden treuwidrig sei. Ein früheres Ausbleiben eines Prämienerhöhungsgesuchs oder dessen Genehmigung schliesst ein späteres "Nachholen" nicht grundsätzlich aus. Auch das Argument der "Lockvogelangebote" ist für einen geschlossenen Bestand irrelevant, da keine Neuabschlüsse erfolgen und die bisherigen Versicherten von niedrigeren Prämien profitiert haben und die Möglichkeit zum Austritt haben.
2. Voraussetzungen für "Nachholen": Grundsätzlich ist ein "Nachholen" früherer Teuerungen zulässig, sofern nachgewiesen werden kann, dass Prämienerhöhungen in jenen Perioden nicht als missbräuchlich anzusehen gewesen wären. Dies bedeutet konkret, dass das technische Ergebnis in den betreffenden Vorjahren das gemäss Rz 8 RS 2010/3 festgelegte Maximum von 10% der Prämieneinnahmen nicht überschritten hätte.
3. Beweislast der Versichererin: Die Untersuchungsmaxime im Verwaltungsverfahren wird durch die Mitwirkungspflicht der Parteien ergänzt. Der Nachweis eines rechtlich zulässigen "Nachholbedarfs" liegt beim antragstellenden Versicherungsunternehmen. Die Beschwerdeführerin hätte darlegen müssen, dass die Teuerungen, deren Nachholung sie verlangte, auch in den Jahren, in denen sie nicht geltend gemacht wurden, zu keiner unzulässigen, da missbräuchlich hohen Prämienerhöhung geführt hätten.
4. Fehlen von Darlegungen im vorliegenden Fall: Die Beschwerdeführerin beschränkte sich darauf, die beantragte Erhöhung mit der Kompensation vergangener Teuerung zu begründen, lieferte aber keine Nachweise, dass ein "Nachholbedarf" unter Einhaltung der 10%-Grenze des technischen Ergebnisses bestanden hätte. Mangels solcher Darlegungen ist die Beschwerde unbegründet. Die Frage, ob die von der Vorinstanz angenommene Combined Ratio von 90.6% in den Vorjahren zutrifft, musste das Bundesgericht nicht prüfen.
5. Ablehnung der Rügen der Beschwerdeführerin:
   • Die Rüge der Verletzung von Art. 156 AVO und der Ungleichbehandlung wurde zurückgewiesen. Obwohl bei geschlossenen Beständen ohne alternatives offenes Produkt Art. 156 AVO nicht direkt greift, bedeutet dies nicht, dass die Prämien nicht missbräuchlich sein können. Die 10%-Grenze für das technische Ergebnis (Art. 117 Abs. 1 lit. c AVO i.V.m. Rz 8 RS 2010/3) bleibt massgebend.
   • Die Rüge der Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) wurde zurückgewiesen. Die Begrenzung des technischen Ergebnisses ist sozialpolitisch bedingt und stellt einen gerechtfertigten, verhältnismässigen Eingriff dar.
   • Die Rügen der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung und der Verletzung des rechtlichen Gehörs wurden aufgrund der nicht erfüllten Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführerin ebenfalls abgewiesen.

V. Formelle Rechtsverweigerung

Die Beschwerdeführerin rügte zudem eine formelle Rechtsverweigerung durch das Bundesverwaltungsgericht, da dieses die Gesetz- und Verfassungsmässigkeit des Rundschreibens 2010/3 nicht explizit geprüft habe. Das Bundesgericht stellte fest, dass das Bundesverwaltungsgericht die Vereinbarkeit der Verweigerung der Tariferhöhung mit der Wirtschaftsfreiheit auf Basis der AVO-Bestimmungen geprüft und die FINMA-Verfügung als rechtmässig befunden hat. Damit hatte es sich mit dem Kernanliegen der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt, und es bestand kein Anlass für eine gesonderte inzidente Normenkontrolle des Rundschreibens. Die Rüge der formellen Rechtsverweigerung wurde daher abgewiesen.

VI. Fazit und Ergebnis

Das Bundesgericht weist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ab, soweit darauf eingetreten wurde.

Kurze Zusammenfassung der wesentlichen Punkte:

Das Bundesgericht bestätigte die FINMA-Entscheidung, Prämienerhöhungen der A.__ AG für zwei Zusatzversicherungsprodukte nur teilweise zu genehmigen. Für die Notfallversicherung (NV) wurde entschieden, dass eine erhebliche Abweichung der produktexogenen von der marktexogenen Teuerung eine tatsächliche Vermutung des Missbrauchs nach Art. 117 Abs. 1 lit. c AVO begründet, wenn die Versichererin diese nicht plausibel erklären kann. Für die Versicherung für Chronisch-Krankenpflege (VCK) wurde das "Nachholen" von Teuerungen aus früheren Perioden zwar grundsätzlich für zulässig erklärt, jedoch nur unter der Voraussetzung, dass die Versichererin nachweist, dass in den betreffenden Perioden keine missbräuchlich hohen Gewinne (technisches Ergebnis über 10% gemäss FINMA-Rundschreiben 2010/3) entstanden wären. In beiden Fällen hat die Beschwerdeführerin ihre Beweislast nicht erfüllt. Rügen der Gesetz- und Verfassungswidrigkeit des Rundschreibens 2010/3, der Verletzung der Wirtschaftsfreiheit und des rechtlichen Gehörs wurden zurückgewiesen.