PS.2026.0128 — Aide d'urgence malgré une alternative de protection dans un État tiers de l'UE

Domaine juridique : Droit des étrangers / Aide sociale (aide d'urgence) · Autorité précédente : Service de la population (SPOP), canton de Vaud · Composition : CDAP, président Raphaël Gani, juge Danièle Revey, juge Alain Thévenaz ; greffière Agnès Dubey · Résultat de la procédure : Recours admis (en tant que réforme) ; décision attaquée annulée et cause renvoyée au SPOP

Executive Summary

• Point central : Le Tribunal cantonal du Vaud (CDAP) clarifie que le principe de subsidiarité de l'octroi de la protection provisoire (alternative de protection dans un État tiers) ne doit pas être confondu avec le principe de subsidiarité de l'aide d'urgence au sens de l'art. 12 Cst. La simple promesse d'un État tiers (en l'espèce : la Pologne) de réadmettre une personne et de lui accorder des prestations d'aide sociale sur place ne constitue pas une « ressource immédiatement disponible » qui ferait échapper le droit à l'aide d'urgence en Suisse.
• Décision : La CDAP annule la décision du SPOP du 21 juillet 2026, par laquelle l'aide d'urgence avait été refusée à une ressortissante ukrainienne, et renvoie la cause à l'autorité précédente pour que l'aide d'urgence soit versée tant que la recourante se trouve en situation de détresse.
• Portée : L'arrêt confirme la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, selon laquelle l'art. 12 Cst. garantit un standard minimal incompressible, qui ne peut être restreint ni par des finalités relevant du droit des étrangers (exécution forcée du renvoi) ni par des sources d'aide fictives à l'étranger. Il délimite pour la première fois de manière explicite le principe de subsidiarité relevant du droit d'asile (alternative de protection) du principe de subsidiarité relevant du droit de l'aide sociale (aide d'urgence) et fournit ainsi une ligne directrice pour les autorités cantonales d'exécution dans le contexte de la protection Ukraine.

Faits

A.________, ressortissante ukrainienne (née en 1971), est entrée en Suisse en octobre 2024 en passant par la Pologne, la République tchèque et l'Allemagne et a déposé, conjointement avec ses deux enfants majeurs, une demande de protection provisoire. Son passeport mentionnait un visa polonais (valable du 25 septembre 2024 au 24 septembre 2025). Le Secrétariat d'État aux migrations (SEM) a rejeté la demande de protection le 26 juin 2025 en invoquant le principe de subsidiarité : A.________ disposait d'une alternative valable de protection en Pologne, où elle possédait un visa d'une année. Le fils C.________, qui souffre d'épilepsie, a en revanche obtenu la protection provisoire en Suisse. Le SEM a considéré que l'exécution du renvoi était admissible, dès lors qu'il n'existait pas de lien de dépendance entre la mère et son fils majeur.

Le Tribunal administratif fédéral (TAF) a rejeté le recours par arrêt D-5577/2025 du 5 septembre 2025. Il a retenu que, si un visa ne constituait formellement ni un statut de séjour ni un statut de protection, les autorités polonaises avaient toutefois expressément donné leur accord à la réadmission. Une violation de l'art. 8 CEDH a été exclue.

A.________ a perçu sans interruption de l'aide d'urgence du 31 octobre 2024 au 21 juillet 2026. Par décision du 21 juillet 2026, le SPOP lui a accordé l'aide d'urgence jusqu'au 5 août 2026, mais a refusé une prolongation et a proposé de prendre en charge les frais de voyage vers la Pologne. Lorsque A.________ s'est à nouveau présentée au SPOP le 14 août 2026 et a déclaré qu'elle ne collaborerait pas à son renvoi, le SPOP a définitivement refusé l'aide d'urgence. Le présent recours est dirigé contre cette décision.

Considérants

Recevabilité

La CDAP considère le recours comme recevable. La conclusion en constatation (constatation de l'illicéité de la décision attaquée) est jugée irrecevable, dans la mesure où des conclusions condamnatoires ou formatrices sont possibles. La conclusion en annulation est interprétée dans le sens d'une conclusion en réforme, en ce sens que le SPOP doit octroyer l'aide d'urgence.

Refus de l'aide d'urgence par le SPOP

Le SPOP ne nie pas que A.________ a en principe droit à l'aide d'urgence. Il fonde toutefois son refus sur le principe de subsidiarité : la Pologne aurait expressément accepté la réadmission et serait tenue, sur la base de la directive 2001/55/CE de l'UE, d'accorder à la recourante une protection temporaire et les prestations d'aide sociale qui en découlent. L'aide ne serait pas hypothétique, mais reposerait sur un régime légal de protection dont l'accessibilité a été confirmée par le SEM et le TAF. De surcroît, A.________ pourrait s'y rendre sans difficulté.

Rapport entre la subsidiarité de la protection et la subsidiarité de l'aide d'urgence

La CDAP opère la distinction dogmatique centrale de l'arrêt. Elle constate que la jurisprudence du TAF (ATAF 2022 VI/1 et D-4601/2025 du 9 février 2026) relative au principe de subsidiarité dans l'octroi de la protection provisoire concerne exclusivement le statut de séjour (octroi de la protection en Suisse) — et non l'aide d'urgence. Lorsque les requérants sont déboutés au nom du principe de subsidiarité relevant du droit d'asile et frappés d'une décision de renvoi exécutoire, ils tombent précisément dans le champ d'application de l'art. 82 al. 1 LAsi, qui les exclut de l'aide sociale mais les renvoie à l'aide d'urgence :

Art. 82 LAsi (RS 142.31)«1 L'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti sont exclues du régime d'aide sociale. 2 Durant la procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire ou durant la procédure d'asile au sens de l'art. 111c, les personnes visées à l'al. 1 et les requérants reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence. Cette règle est également applicable lorsque l'exécution du renvoi est suspendue.»

La CDAP souligne : le principe de subsidiarité relevant du droit d'asile de l'octroi de la protection ne doit pas être confondu avec le principe de subsidiarité relevant du droit de l'aide sociale de l'aide d'urgence. La décision de renvoi repose sur le refus d'octroi de la protection ; l'aide d'urgence n'est toutefois pas liée à la licéité du séjour ni aux motifs de la décision de renvoi, mais exclusivement à l'existence d'une situation de détresse au sens de l'art. 12 Cst.

À titre d'argumentation complémentaire, la CDAP tire un raisonnement par analogie avec la procédure Dublin : même lorsque la Suisse n'est pas l'État compétent pour traiter une demande d'asile et que le SEM prononce une décision de renvoi en application de l'art. 64a al. 1 LEI, le canton de séjour effectif demeure compétent pour l'aide d'urgence tant que le renvoi n'a pas été exécuté (art. 64a al. 3 LEI) — et ce nonobstant le fait que l'État de destination soit tenu d'accepter la reprise.

La Pologne comme « tiers » au sens de l'art. 81 LAsi ?

Le SPOP qualifie la Pologne de « tiers » qui, sur la base d'une obligation légale, devrait pourvoir à l'entretien de la recourante. La CDAP réfute cette qualification au motif que, pour apprécier le besoin, seules sont déterminantes les ressources qui sont « effectivement et immédiatement disponibles ou réalisables à court terme ». La simple obligation hypothétique de la Pologne d'accorder des prestations d'aide sociale après le passage de la frontière ne constitue pas une telle ressource. L'art. 23 al. 2 LARA (droit cantonal) précise en outre que le principe de subsidiarité de l'aide d'urgence ne produit ses effets « dès que » le bénéficiaire acquiert un revenu ou perçoit effectivement des prestations de tiers.

Art. 81 LAsi (RS 142.31)«Les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande.»

La CDAP distingue ensuite le cas d'espèce de la constellation dans laquelle un requérant d'asile débouté est attribué à un autre canton et peut y percevoir l'aide d'urgence (cf. CDAP PS.2025.0069 du 15 octobre 2025, confirmé par l'arrêt du TF 8C_663/2025 du 1er avril 2026). En l'espèce, le refus repose sur les art. 46 et 80a LAsi, qui consacrent une interdépendance entre l'attribution cantonale et l'octroi de l'aide d'urgence. L'aide fournie par un autre canton est effectivement et immédiatement disponible sur territoire suisse — à la différence de l'aide hypothétique d'un État étranger.

Noyau constitutionnel : l'art. 12 Cst. comme standard minimal incompressible

Art. 12 Cst. (RS 101)«Quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.»

La CDAP expose que le domaine de protection de l'art. 12 Cst. se confond avec son noyau intangible (ATF 150 I 6 consid. 10.1.1 ; ATF 142 I 1 consid. 7.4 ; ATF 131 I 166 consid. 3.1). Étant donné que le noyau intangible d'un droit fondamental ne peut être restreint même si les conditions limitatives sont remplies (art. 36 al. 4 Cst.), une réduction ou un refus de l'aide d'urgence en cas de besoin effectif est inconstitutionnel. Le principe de subsidiarité peut certes influencer la réponse à la question de savoir si une personne « est dans une situation de détresse » — quiconque est objectivement en mesure de subvenir lui-même à ses besoins ne se trouve pas dans une situation de détresse (ATF 150 I 6 consid. 10.1.2). La condition requise est toutefois un « lien matériel avec la cessation effective de la situation de détresse » : la personne concernée doit être concrètement et actuellement en mesure de mettre fin à la situation de détresse grâce aux possibilités existantes et adaptées à cette fin. Une simple possibilité théorique d'y parvenir par le départ vers un autre État ne suffit pas.

Le refus de coopérer au renvoi comme motif d'exclusion

La CDAP confirme la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, selon laquelle l'aide d'urgence ne peut être utilisée comme moyen de contrainte pour atteindre des buts relevant du droit des étrangers (ATF 135 I 119 consid. 5.4 ; ATF 131 I 166 consid. 7.1). Les autorités compétentes doivent, pour l'exécution du renvoi, recourir aux moyens prévus à cet effet — notamment les mesures de contrainte au sens des art. 73 ss. LEI, y compris la détention en vue du renvoi ou de l'expulsion (art. 76 ss. LEI). Même les personnes placées en détention en vue du renvoi pour cause de non-collaboration ont droit aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (ATF 136 I 166 consid. 7.1). En l'espèce, le refus de A.________ de collaborer à son renvoi ne porte pas atteinte au droit à l'aide d'urgence. Le droit cantonal (art. 22b et 69 LARA) le confirme : l'aide d'urgence ne peut être réduite — et encore moins entièrement supprimée.

Abus de droit

La CDAP examine en dernier lieu si un abus de droit pourrait être retenu. La doctrine est pratiquement unanime à affirmer qu'il n'y a pas de place pour un abus de droit dans l'exercice du droit découlant de l'art. 12 Cst., avec la déchéance du droit qui s'ensuit, dès lors que le domaine de protection de l'art. 12 Cst. est déjà un minimum intangible (ATF 150 I 6 consid. 11.1 ; ATF 142 I 1 consid. 7.2.5 ; ATF 134 I 65 consid. 5). Le Tribunal fédéral n'a pas tranché la question en définitive, mais a à chaque fois nié un abus dans les cas examinés jusqu'à présent. En l'espèce, il n'est pas établi que A.________ aurait intentionnellement provoqué sa situation de détresse afin de pouvoir ultérieurement se prévaloir de l'art. 12 Cst. Un abus de droit est par conséquent exclu.

Inscription dans la jurisprudence

Confirmation de la pratique du Tribunal fédéral relative à l'art. 12 Cst.

L'arrêt s'inscrit pleinement dans la tradition de la pratique du Tribunal fédéral relative à l'art. 12 Cst. La CDAP applique de manière conséquente les principes porteurs des ATF 131 I 166 et ATF 135 I 119 : l'aide d'urgence ne peut ni être utilisée pour forcer l'exécution du renvoi (ATF 135 I 119 consid. 5.4 ; ATF 131 I 166 consid. 7.1) ni être réduite en cas de besoin effectif, dès lors que le domaine de protection de l'art. 12 Cst. se confond avec son noyau (ATF 150 I 6 consid. 10.1.1 ; ATF 142 I 1 consid. 7.4). La considération selon laquelle un droit à l'aide d'urgence existe même en détention en vue du renvoi (ATF 136 I 166) est également confirmée. Le Tribunal fédéral a également retenu dans son arrêt 8C_184/2024 du 27 janvier 2026 que l'aide d'urgence au sens de l'art. 12 Cst. doit être octroyée indépendamment des obligations de collaboration — un principe que la CDAP confirme ici expressément sur le plan des faits. De même, l'arrêt concorde avec l'ATF 142 I 1 en ce que le principe de subsidiarité n'intervient que lorsque la personne est « concrètement et actuellement » en mesure de mettre fin elle-même à la situation de détresse — une simple possibilité théorique ne suffit pas.

Précision : distinction entre la subsidiarité de la protection et la subsidiarité de l'aide d'urgence

L'innovation dogmatique de l'arrêt réside dans la délimitation expresse entre le principe de subsidiarité relevant du droit d'asile (refus de la protection provisoire en cas d'alternative valable de protection dans un État tiers) et le principe de subsidiarité relevant du droit de l'aide sociale (aide d'urgence au sens de l'art. 12 Cst., art. 81 LAsi, art. 49 et 23 al. 2 LARA). Le Tribunal fédéral ne s'est pas — pour autant qu'on puisse le voir — encore directement penché sur la question de savoir si le principe de subsidiarité de l'octroi de la protection peut également faire échapper l'aide d'urgence. La CDAP clarifie cette question pour la première fois avec effet contraignant pour le canton de Vaud : les deux principes de subsidiarité poursuivent des objectifs de régulation différents et ont des conditions d'application différentes. Le principe relevant du droit d'asile concerne le statut de séjour ; le principe relevant du droit de l'aide sociale concerne le besoin matériel au moment de l'appréciation. La promesse de réadmission d'un État tiers et son éventuelle obligation légale d'accorder des prestations d'aide sociale après le passage de la frontière ne constituent pas une « ressource immédiatement disponible » au sens de la jurisprudence relative à l'art. 12 Cst. (ATF 150 I 6 consid. 10.1.2 ; ATF 146 I 1 consid. 8.2.1). Cette différenciation est également compatible avec le principe développé par le Tribunal fédéral dans l'ATF 150 I 6 consid. 10.2, selon lequel l'aide d'urgence doit être octroyée même lorsque le requérant a, par son comportement, rendu impossible l'établissement de son droit à des prestations d'assurance (en l'espèce : l'assurance-invalidité) — tant que le droit n'est pas formellement établi, il n'est que hypothétique. Il doit en aller de même pour d'éventuelles prestations d'aide sociale d'un État tiers, qui ne deviendraient exigibles qu'après le passage de la frontière et sous d'autres conditions.

Analogie avec le système Dublin

La CDAP tire une parallèle convaincante avec la procédure Dublin : là aussi, le canton de séjour effectif est compétent pour l'aide d'urgence tant que le transfert n'a pas été effectué (art. 64a al. 3 LEI), nonobstant l'obligation de l'État Dublin compétent d'accepter la reprise. Cette analogie étaye la conclusion selon laquelle une obligation de reprise existante (mais non encore exécutée) d'un autre État ne fait pas échapper le droit à l'aide d'urgence dans le canton de séjour suisse.

Distinction d'avec l'attribution intercantonale

La CDAP distingue délibérément le cas d'espèce de la jurisprudence relative à l'attribution intercantonale (CDAP PS.2025.0069, confirmé par l'arrêt du TF 8C_663/2025 du 1er avril 2026). Là, le canton de séjour effectif peut refuser l'aide d'urgence lorsqu'un autre canton est compétent en raison de l'attribution selon les art. 46 et 80a LAsi. Différence déterminante : l'aide fournie par un autre canton est effectivement et immédiatement disponible sur territoire suisse, dès lors que l'art. 81 LAsi s'applique sur l'ensemble du territoire suisse. Celle d'un État étranger ne l'est pas.

Pourvoi au Tribunal fédéral

L'arrêt a été notifié le 27 octobre 2026 et peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours en matière de droit public (art. 82 ss. LTF) ou d'un recours constitutionnel subsidiaire (art. 113 ss. LTF) au Tribunal fédéral. Aucun pourvoi n'est connu ; aucune chaîne d'instances n'est répertoriée sur OpenCaseLaw à ce jour. La distinction dogmatique entre la subsidiarité de la protection et la subsidiarité de l'aide d'urgence est une question de droit fédéral (art. 12 Cst., art. 81 s. LAsi) qui permet un examen par le Tribunal fédéral. Une confirmation par le Tribunal fédéral renforcerait la sécurité juridique pour tous les cantons chargés de l'exécution des décisions de renvoi dans le contexte de la protection Ukraine.

Conclusion

La CDAP du canton de Vaud livre un arrêt clairement structuré et fondé sur le plan dogmatique, qui comble une lacune d'importance pratique : une autorité cantonale peut-elle refuser l'aide d'urgence lorsque la personne concernée est certes frappée d'une décision de renvoi exécutoire et qu'un État tiers est disposé à la réadmettre, mais qu'elle se trouve de fait encore en Suisse et en situation de détresse ? La réponse est non. La CDAP constate que le principe de subsidiarité de l'aide d'urgence ne prend en compte que les ressources effectivement disponibles, et non les prétentions hypothétiques à l'encontre d'un État étranger. Le droit à l'aide d'urgence au sens de l'art. 12 Cst. subsiste tant que la personne se trouve sur territoire suisse et en situation de détresse — indépendamment des motifs de la décision de renvoi et indépendamment d'un éventuel refus de collaborer au renvoi. L'arrêt a été adopté dans le cadre d'une procédure de coordination au sens de l'art. 34 ROTC par l'ensemble de la CDAP, ce qui lui confère un poids supplémentaire pour la pratique cantonale.