PS.2026.0128 — Soccorso d'emergenza nonostante un'alternativa di protezione in uno Stato terzo dell'UE

Ambito giuridico: Diritto degli stranieri / Assistenza sociale (soccorso d'emergenza) · Istanza precedente: Service de la population (SPOP), Cantone di Vaud · Composizione: CDAP, presidente Raphaël Gani, giudice Danièle Revey, giudice Alain Thévenaz; cancelliera Agnès Dubey · Esito del procedimento: Ricorso accolto (in riforma); decisione impugnata annullata e causa rinviata allo SPOP

Executive Summary

• Punto chiave: Il Tribunal cantonal du Vaud (CDAP) chiarisce che il principio di sussidiarietà della concessione della protezione provvisoria (alternativa di protezione in uno Stato terzo) non deve essere confuso con il principio di sussidiarietà del soccorso d'emergenza ex art. 12 Cost. Il mero impegno di uno Stato terzo (nella specie: Polonia) a riprendere una persona e a concederle ivi prestazioni sociali non costituisce una «risorsa immediatamente disponibile» che farebbe venir meno il diritto al soccorso d'emergenza in Svizzera.
• Decisione: La CDAP annulla la decisione dello SPOP del 21 luglio 2026, con la quale era stato negato il soccorso d'emergenza a una cittadina ucraina, e rinvia la causa all'istanza precedente affinché il soccorso d'emergenza sia erogato finché la ricorrente si trova in situazione di bisogno.
• Importanza: La decisione conferma la giurisprudenza costante del Tribunale federale, secondo cui l'art. 12 Cost. garantisce uno standard minimo indisponibile, che non può essere limitato né da finalità di diritto degli stranieri (imposizione del rimpatrio) né da fonti di aiuto fittizie all'estero. Delimita per la prima volta in modo esplicito il principio di sussidiarietà in materia d'asilo (alternativa di protezione) dal principio di sussidiarietà in materia d'assistenza sociale (soccorso d'emergenza), fornendo così un orientamento di principio per le autorità cantonali di esecuzione nel contesto della protezione ucraina.

Fatto

A.________, cittadina ucraina (classe 1971), è entrata in Svizzera nell'ottobre 2024 via Polonia, Repubblica Ceca e Germania e ha presentato, insieme ai suoi due figli maggiorenni, una richiesta di protezione provvisoria. Sul suo passaporto di viaggio era annotato un visto polacco (valido dal 25 settembre 2024 al 24 settembre 2025). Il Segretariato di Stato della migrazione (SEM) ha respinto la richiesta di protezione il 26 giugno 2025 richiamando il principio di sussidiarietà: A.________ disponeva di un'alternativa di protezione valida in Polonia, dove era in possesso di un visto annuale. Il figlio C.________, affetto da epilessia, ha invece ottenuto la protezione provvisoria in Svizzera. Il SEM ha ritenuto ammissibile l'esecuzione del rimpatrio, in quanto non sussisteva alcun rapporto di dipendenza tra madre e figlio maggiorenne.

Il Tribunale amministrativo federale (TAF) ha respinto il ricorso con sentenza D-5577/2025 del 5 settembre 2025. Ha stabilito che un visto, pur non costituendo formalmente né uno statuto di soggiorno né di protezione, nondimeno le autorità polacche avevano espressamente acconsentito alla ripresa. Una violazione dell'art. 8 CEDU è stata esclusa.

A.________ ha percepito ininterrottamente il soccorso d'emergenza dal 31 ottobre 2024 al 21 luglio 2026. Con decisione del 21 luglio 2026 lo SPOP le ha concesso il soccorso d'emergenza fino al 5 agosto 2026, ma ha rifiutato un prolungamento e ha offerto di farsi carico delle spese di viaggio verso la Polonia. Allorché A.________ si è rivolta nuovamente allo SPOP il 14 agosto 2026 dichiarando che non avrebbe collaborato al proprio rimpatrio, lo SPOP ha negato definitivamente il soccorso d'emergenza. Contro ciò è diretto il presente ricorso.

Considerando

Ammissibilità

La CDAP ritiene il reclamo ammissibile. L'azione accertativa (accertamento dell'illegittimità della decisione impugnata) è giudicata inammissibile, poiché sono possibili domande condannatorie o formatorie. L'azione impugnatoria è reinterpretata come azione riformatoria nel senso che lo SPOP deve erogare il soccorso d'emergenza.

Rifiuto del soccorso d'emergenza da parte dello SPOP

Lo SPOP non contesta che A.________ sia in linea di principio titolare del diritto al soccorso d'emergenza. Fonda tuttavia il proprio rifiuto sul principio di sussidiarietà: la Polonia ha espressamente promesso la ripresa ed è tenuta, sulla base della direttiva UE 2001/55/CE, a concedere alla ricorrente la protezione provvisoria e le relative prestazioni sociali. L'aiuto non è ipotetico, ma si fonda su un regime giuridico di protezione, la cui accessibilità è stata confermata dal SEM e dal TAF. Inoltre A.________ può recarvisi senza difficoltà.

Rapporto tra sussidiarietà della protezione e sussidiarietà del soccorso d'emergenza

La CDAP compie la centrale distinzione dogmatica della decisione. Costata che la giurisprudenza del TAF (DTAF 2022 VI/1 e D-4601/2025 del 9 febbraio 2026) sul principio di sussidiarietà nella concessione della protezione provvisoria concerne esclusivamente lo statuto di soggiorno (concessione della protezione in Svizzera) — ma non il soccorso d'emergenza. Se i richiedenti sono respinti in nome del principio di sussidiarietà in materia d'asilo e muniti di una decisione di rimpatrio esecutiva, essi rientrano appunto nel campo d'applicazione dell'art. 82 cpv. 1 LAsi, che li esclude dall'assistenza sociale ma li assegna al soccorso d'emergenza:

art. 82 LAsi (RS 142.31)«1 La concessione di prestazioni d'aiuto sociale e del soccorso d'emergenza è retta dal diritto cantonale. Le persone colpite da una decisione d'allontanamento passata in giudicato e cui è stato imposto un termine di partenza sono escluse dall'aiuto sociale. 2 Per la durata di una procedura straordinaria di ricorso o di una procedura d'asilo secondo l'articolo 111c le persone di cui al capoverso 1 e i richiedenti l'asilo ricevono, su richiesta, un soccorso d'emergenza. Questa disposizione si applica anche se l'esecuzione dell'allontanamento è sospesa.»

La CDAP sottolinea: il principio di sussidiarietà in materia d'asilo della concessione della protezione non deve essere confuso con il principio di sussidiarietà in materia d'assistenza sociale del soccorso d'emergenza. La decisione di rimpatrio si fonda sul rifiuto della concessione della protezione; il soccorso d'emergenza non è però legato alla liceità del soggiorno né alle ragioni della decisione di rimpatrio, bensì esclusivamente all'esistenza di una situazione di bisogno ai sensi dell'art. 12 Cost.

A complemento dell'argomentazione, la CDAP trae un ragionamento per analogiam con la procedura Dublin: anche se la Svizzera non è competente per l'esame di una richiesta d'asilo e il SEM emette una decisione di rimpatrio ai sensi dell'art. 64a cpv. 1 LStrI, il Cantone di soggiorno effettivo rimane competente per il soccorso d'emergenza finché il rimpatrio non è eseguito (art. 64a cpv. 3 LStrI) — e ciò prescindendo dall'obbligo dello Stato destinatario di accogliere la persona.

La Polonia come «terzo» ai sensi dell'art. 81 LAsi?

Lo SPOP qualifica la Polonia come «terzo» che, sulla base di un obbligo legale, dovrebbe farsi carico del mantenimento della ricorrente. La CDAP lo nega con l'argomento che, per la valutazione del bisogno, sono rilevanti solo le risorse «effettivamente e immediatamente disponibili o realizzabili a breve termine». Il mero obbligo ipotetico della Polonia di concedere prestazioni sociali dopo l'attraversamento della frontiera non costituisce una tale risorsa. L'art. 23 cpv. 2 LARA (diritto cantonale) chiarisce inoltre che il principio di sussidiarietà del soccorso d'emergenza opera solo «dès que» il beneficiario consegue un reddito o percepisce effettivamente prestazioni di terzi.

art. 81 LAsi (RS 142.31)«Le persone che soggiornano in Svizzera in virtù della presente legge e non sono in grado di provvedere al proprio mantenimento ricevono le necessarie prestazioni d'aiuto sociale, sempreché nessun terzo sia tenuto a soccorrerle in virtù di un obbligo legale o contrattuale, nonché, su richiesta, un soccorso d'emergenza.»

La CDAP delimita poi il caso di specie dalla fattispecie in cui un richiedente asilo respinto è assegnato a un altro Cantone e può ivi percepire il soccorso d'emergenza (cfr. CDAP PS.2025.0069 del 15 ottobre 2025, confermata dal TF con sentenza 8C_663/2025 del 1° aprile 2026). In quel caso il rifiuto si fonda sugli art. 46 e 80a LAsi, che stabiliscono un'interdipendenza tra assegnazione cantonale e competenza in materia di soccorso d'emergenza. L'aiuto di un altro Cantone è effettivamente e immediatamente disponibile sul territorio svizzero — a differenza dell'aiuto ipotetico di uno Stato estero.

Nucleo costituzionale: art. 12 Cost. come standard minimo indisponibile

art. 12 Cost. (RS 101)«Chi è nel bisogno e non è in grado di provvedere a sé stesso ha diritto d'essere aiutato e assistito e di ricevere i mezzi indispensabili per un'esistenza dignitosa.»

La CDAP espone che il campo di tutela dell'art. 12 Cost. coincide con il suo nucleo indisponibile (DTF 150 I 6 consid. 10.1.1; DTF 142 I 1 consid. 7.4; DTF 131 I 166 consid. 3.1). Poiché il nucleo di un diritto fondamentale non può essere limitato nemmeno in presenza di condizioni restrittive soddisfatte (art. 36 cpv. 4 Cost.), una riduzione o un rifiuto del soccorso d'emergenza in caso di bisogno effettivo è incostituzionale. Il principio di sussidiarietà può sì influire sulla risposta alla questione se una persona «è nel bisogno» — chi è oggettivamente in grado di aiutarsi da sé non si trova in una situazione di bisogno (DTF 150 I 6 consid. 10.1.2). È però necessario un «nesso materiale con l'effettiva cessazione della situazione di bisogno»: la persona deve essere concretamente e attualmente in grado di porre fine alla situazione di bisogno attraverso possibilità esistenti e idonee. Una mera possibilità teorica di farlo attraverso la partenza verso un altro Stato non è sufficiente.

Rifiuto di cooperazione al rimpatrio come motivo di esclusione

La CDAP conferma la giurisprudenza costante del Tribunale federale, secondo cui il soccorso d'emergenza non può essere impiegato come strumento di pressione per l'attuazione di finalità di diritto degli stranieri (DTF 135 I 119 consid. 5.4; DTF 131 I 166 consid. 7.1). Le autorità competenti devono impiegare per l'attuazione del rimpatrio i mezzi previsti a tal fine — segnatamente le misure coercitive ex art. 73 segg. LStrI, compresa la detenzione in vista dell'espulsione (art. 76 segg. LStrI). Anche le persone che si trovano in detenzione in vista dell'espulsione per mancata collaborazione hanno diritto ai mezzi per un'esistenza dignitosa (DTF 136 I 166 consid. 7.1). Nel caso concreto il rifiuto di A.________ di collaborare al proprio rimpatrio non pregiudica il diritto al soccorso d'emergenza. Il diritto cantonale (art. 22b e 69 LARA) lo conferma: il soccorso d'emergenza non può essere ridotto — e tanto meno sospeso del tutto.

Abuso di diritto

La CDAP esamina infine se possa configurarsi un abuso di diritto. La dottrina è quasi unanime nel ritenere che, trattandosi dell'art. 12 Cost. — quale minimo già indisponibile — non vi sia spazio per un abuso di diritto con conseguente perdita del diritto (DTF 150 I 6 consid. 11.1; DTF 142 I 1 consid. 7.2.5; DTF 134 I 65 consid. 5). Il Tribunale federale ha lasciato in definitiva la questione aperta, ma ha in ogni caso escluso un abuso nei casi finora esaminati. Nel caso di specie non è dato che A.________ abbia provocato intenzionalmente la propria situazione di bisogno per poter successivamente invocare l'art. 12 Cost. Un abuso di diritto è dunque da escludere.

Inquadramento nella giurisprudenza

Conferma della prassi del Tribunale federale sull'art. 12 Cost.

La decisione si colloca pienamente nella tradizione della prassi del Tribunale federale sull'art. 12 Cost. La CDAP applica coerentemente i principi portanti desunti da DTF 131 I 166 e DTF 135 I 119: il soccorso d'emergenza non può essere impiegato per imporre il rimpatrio (DTF 135 I 119 consid. 5.4; DTF 131 I 166 consid. 7.1) né essere ridotto in caso di bisogno effettivo, poiché il campo di tutela dell'art. 12 Cost. coincide con il suo nucleo (DTF 150 I 6 consid. 10.1.1; DTF 142 I 1 consid. 7.4). Anche il considerando secondo cui sussiste un diritto al soccorso d'emergenza persino nell'esecuzione della detenzione in vista dell'espulsione (DTF 136 I 166) viene confermato. Il Tribunale federale, nella sua sentenza 8C_184/2024 del 27 gennaio 2026, ha parimenti stabilito che il soccorso d'emergenza ex art. 12 Cost. va concesso indipendentemente dagli obblighi di collaborazione — un principio che la CDAP conferma espressamente anche sul punto di fatto. Parimenti la decisione concorda con DTF 142 I 1 nel senso che il principio di sussidiarietà interviene solo quando la persona è «concretamente e attualmente» in grado di porre fine alla situazione di bisogno da sé — una mera possibilità teorica non basta.

Precisazione: separazione tra sussidiarietà della protezione e sussidiarietà del soccorso d'emergenza

L'innovazione dogmatica della decisione risiede nella delimitazione esplicita tra il principio di sussidiarietà in materia d'asilo (rifiuto della protezione provvisoria in presenza di un'alternativa di protezione valida in uno Stato terzo) e il principio di sussidiarietà in materia d'assistenza sociale (soccorso d'emergenza ex art. 12 Cost., art. 81 LAsi, art. 49 e 23 cpv. 2 LARA). Il Tribunale federale — per quanto consti — non si è ancora confrontato direttamente con la questione se il principio di sussidiarietà della concessione della protezione possa far venir meno anche il soccorso d'emergenza. La CDAP chiarisce tale questione per la prima volta con effetto vincolante per il Cantone di Vaud: i due principi di sussidiarietà perseguono finalità regolative diverse e presuppongono fatti costitutivi diversi. Il principio in materia d'asilo concerne lo statuto di soggiorno; il principio in materia d'assistenza sociale concerne il bisogno materiale al momento della valutazione. La promessa di ripresa di uno Stato terzo e il suo eventuale obbligo legale di concedere prestazioni sociali dopo l'attraversamento della frontiera non costituiscono una «risorsa immediatamente disponibile» nel senso della giurisprudenza sull'art. 12 Cost. (DTF 150 I 6 consid. 10.1.2; DTF 146 I 1 consid. 8.2.1). Questa differenziazione è altresì compatibile con il principio sviluppato dal Tribunale federale in DTF 150 I 6 consid. 10.2, secondo cui il soccorso d'emergenza va concesso anche quando il richiedente ha reso impossibile, con il proprio comportamento, l'accertamento di un diritto a prestazioni assicurative (nella specie: AI) — finché il diritto non è formalmente accertato, è soltanto ipotetico. Lo stesso deve valere per eventuali prestazioni sociali di uno Stato terzo, che diverrebbero esigibili solo dopo l'attraversamento della frontiera e a condizioni ulteriori.

Analogia con il sistema Dublin

La CDAP trae un convincente parallelo con la procedura Dublin: anche in quel caso il Cantone di soggiorno effettivo è competente per il soccorso d'emergenza finché il trasferimento non è eseguito (art. 64a cpv. 3 LStrI), prescindendo dall'obbligo dello Stato Dublin competente di accogliere la persona. Tale analogia avvalora la conclusione che un obbligo di accoglienza di un altro Stato esistente (ma non ancora eseguito) non fa venir meno il diritto al soccorso d'emergenza nel Cantone di soggiorno svizzero.

Delimitazione dall'assegnazione intercantonale

La CDAP delimita consapevolmente il caso dalla giurisprudenza sull'assegnazione intercantonale (CDAP PS.2025.0069, confermata dal TF con sentenza 8C_663/2025 del 1° aprile 2026). Ivi il Cantone di soggiorno effettivo può rifiutare il soccorso d'emergenza se un altro Cantone è competente in base all'assegnazione ex art. 46 e 80a LAsi. Differenza determinante: l'aiuto di un altro Cantone è effettivamente e immediatamente disponibile sul territorio svizzero, poiché l'art. 81 LAsi si applica sull'intero territorio svizzero. L'aiuto di uno Stato estero non lo è.

Gravame dinanzi al Tribunale federale

La decisione è stata notificata il 27 ottobre 2026 e può essere impugnata dinanzi al Tribunale federale entro 30 giorni con ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 segg. LTF) o ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 segg. LTF). Un gravame non è noto; su OpenCaseLaw non risulta finora documentata alcuna catena istanziale. La separazione dogmatica tra sussidiarietà della protezione e sussidiarietà del soccorso d'emergenza è questione di diritto federale (art. 12 Cost., art. 81 segg. LAsi) che ammette un esame da parte del Tribunale federale. Una conferma da parte del Tribunale federale rafforzerebbe la sicurezza del diritto per tutti i Cantoni incaricati dell'esecuzione delle decisioni di rimpatrio nel contesto della protezione ucraina.

Conclusione

La CDAP di Vaud rende una decisione chiaramente strutturata e fondata dogmaticamente, che colma una lacuna di rilevanza pratica: un'autorità cantonale può rifiutare il soccorso d'emergenza quando la persona interessata è pur sì munita di una decisione di rimpatrio esecutiva e uno Stato terzo è pronto a riprenderla, ma di fatto soggiorna ancora in Svizzera e si trova in situazione di bisogno? La risposta è no. La CDAP stabilisce che il principio di sussidiarietà del soccorso d'emergenza tiene conto solo di risorse effettivamente disponibili, ma non di pretese ipotetiche nei confronti di uno Stato estero. Il diritto al soccorso d'emergenza ex art. 12 Cost. sussiste finché la persona si trova sul territorio svizzero ed è in situazione di bisogno — prescindendo dalle ragioni della decisione di rimpatrio e prescindendo da un eventuale rifiuto di collaborare al rimpatrio. La decisione è stata sostenuta dall'intera CDAP in una procedura di coordinamento ex art. 34 ROTC, il che le conferisce un peso aggiuntivo per la prassi cantonale.