1C_95/2026 — Commissione di valutazione di un incarico di studio: nessun atto sovrano, nessuna via di ricorso di diritto pubblico

Materia giuridica: diritto urbanistico e edilizio, diritto della procedura amministrativa · Autorità inferiore: Tribunale amministrativo del Cantone Argovia, 3ª Camera · Composizione: I. Sezione di diritto pubblico, giudice federale Kneubühler (membro presidente), giudice federale Merz, giudice federale a tempo parziale Mecca · Esito del procedimento: ricorso respinto

Executive Summary

• Punto chiave: Una commissione di valutazione che, nell'ambito di un incarico di studio ai sensi dell'Ordinanza SIA 143, seleziona un progetto vincitore non emana una decisione impugnabile ai sensi dell'art. 5 PA, bensì presta una prestazione di diritto privato nel rapporto di mandato (art. 394 segg. CO) con la proprietaria del fondo.
• Decisione: Il Tribunale federale conferma l'autorità inferiore: la commissione di valutazione non agisce in modo sovrano, non svolge alcun compito pubblico e non è autorizzata a emanare decisioni. La competenza sovrana in materia di autorizzazioni rimane in capo all'autorità di autorizzazione edilizia.
• Portata: L'obbligo di diritto pubblico di svolgere un concorso di architettura (§ 20 SNV) non conferisce al procedimento carattere di diritto pubblico e non rende la deliberazione della giuria del concorso un oggetto di impugnazione dinanzi al tribunale amministrativo. La tutela giuridica avviene per la via civile.

Fatto

La A.________ AG è proprietaria delle parcelle n. 1034 e 1398 a Lenzburg, che si trovano all'interno del perimetro del piano di attuazione «Widmi». Le prescrizioni di utilizzazione speciale (SNV) del piano di attuazione prevedono al § 20 cpv. 1 che ogni campo edificabile deve essere pianificato in base all'esito di un concorso di architettura ai sensi dell'Ordinanza SIA 142 con almeno quattro partecipanti. La A.________ AG ha svolto un incarico di studio ai sensi dell'Ordinanza SIA 143. La commissione di valutazione ha raccomandato con 6 voti contro 1 il progetto del team 4 per l'ulteriore elaborazione.

Contro questa deliberazione la A.________ AG ha proposto ricorso presso il Consiglio di Stato del Cantone Argovia, che lo ha trasmesso al Dipartimento costruzioni, trasporti e ambiente (BVU). Il Dipartimento non è entrato nel merito del rimedio giuridico. Il Tribunale amministrativo del Cantone Argovia ha respinto il ricorso proposto avverso tale decisione. Con il suo ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale la A.________ AG chiede l'annullamento della sentenza dell'autorità inferiore e il rinvio della causa per un esame nel merito.

Considerando

Ammissibilità e criterio di esame

Il Tribunale federale entra nel merito del ricorso, poiché sussiste una materia di diritto pubblico (art. 82 lett. a, art. 86 cpv. 1 lett. d e art. 90 LTF). I Cantoni sono partiti da una controversia di diritto privato, mentre la ricorrente fa valere una materia di diritto pubblico — determinante è l'opinione della ricorrente (cfr. TF 1C_602/2018 del 3 luglio 2019 consid. 1.2). Il diritto cantonale è esaminato unicamente sotto il profilo dell'arbitrio (art. 9 Cost.).

Competenza del Dipartimento BVU

La ricorrente ritiene che non il Dipartimento BVU, bensì il Consiglio di Stato sarebbe stato competente, poiché il § 13 cpv. 1 lett. a n. 1 DelV/AG delega al Dipartimento unicamente i ricorsi contro le decisioni dei consigli comunali. Il Tribunale federale riconosce alla ricorrente che il tenore letterale depone a favore della sua interpretazione, ritiene tuttavia che il colmatamento della lacuna da parte dell'autorità inferiore non sia arbitrario: la delega nel settore della legislazione edilizia e di protezione dell'ambiente comprende adeguatamente anche le decisioni di privati dotati di competenze sovrane, poiché non vi è alcun motivo apparente di conformare la via d'istanza in modo diverso a seconda dell'origine della decisione (consiglio comunale o persona privata).

Nozione di decisione: natura di diritto privato della commissione di valutazione

La questione centrale è se la deliberazione della commissione di valutazione costituisca una decisione impugnabile. Il Tribunale federale lo esclude e in tale senso conferma l'autorità inferiore in tutti gli punti essenziali.

La nozione determinante di decisione si desume dall'art. 5 PA:

art. 5 PA (RS 172.021)Commento su glossagens.ch

«Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: a. la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; b. l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; c. il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.»

La nozione cantonale di decisione ai sensi del § 41 cpv. 1 VRPG/AG deve essere interpretata almeno tanto estensivamente quanto quella di diritto federale ex art. 82 LTF:

art. 82 LTF (RS 173.110)«Il Tribunale federale giudica i ricorsi: a. contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico; b. contro gli atti normativi cantonali; c. concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.»

La nozione di «decisione» ex art. 82 lett. a LTF è di natura autonoma e va oltre la nozione ristretta di decisione dell'art. 5 PA. Comprende pure i rifiuti di giustizia e gli atti materiali che incidono sulla posizione giuridica dei destinatari (DTF 138 I 6 consid. 1.2; TF 2C_335/2019 del 17 agosto 2020 consid. 5.1). Presupposto è tuttavia sempre la sussistenza di un atto sovrano di un titolare del potere pubblico (cfr. Bernhard Waldmann, Commentario Basilea LTF, 4ª ed. 2026, cif. 9 all'art. 82 LTF). Ciò manca nel caso di specie.

La commissione di valutazione è composta da specialisti qualificati nonché da altre persone liberamente designate dalla committente (art. 10.3 e 9.1 Ordinanza SIA 143/2009). Si distingue dunque in modo determinante da un'autorità statale che agisce in modo sovrano nei confronti di una persona privata. I privati possono certamente agire in modo sovrano, ma a tal fine devono essere autorizzati a emanare decisioni e porsi di fronte ai privati effettivamente in modo unilaterale e sovraordinato. La commissione di valutazione non è stata tuttavia autorizzata dalle autorità statali a emanare decisioni, bensì è stata incaricata da un soggetto privato con intenzione di costruire in un procedimento anteriore alla procedura di autorizzazione edilizia di valutare i contributi pervenuti ed eventualmente formulare una raccomandazione. Trattasi di un rapporto di mandato ai sensi dell'art. 394 segg. CO tra la ricorrente in qualità di committente e i membri della commissione in qualità di incaricati.

Il rinvio all'Ordinanza SIA nel § 20 SNV non trasforma l'Ordinanza SIA in diritto pubblico applicabile in via sussidiaria. Le SNV non contengono neppure una regolamentazione espressa secondo cui la commissione di valutazione decide al contempo che solo il progetto vincitore da essa selezionato può formare oggetto di una domanda di costruzione. Un obbligo giuridicamente esigibile di realizzare un determinato progetto potrebbe derivare unicamente dalla decisione dell'autorità di autorizzazione edilizia. Questa non può limitarsi a rinviare alla decisione della commissione di valutazione, bensì deve esaminare autonomamente i presupposti di diritto pubblico.

Garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.) non violata

La ricorrente sostiene che la via del ricorso di diritto pubblico debba essere aperta, poiché per la via civile non le è disponibile una tutela giuridica sufficiente. Il Tribunale federale respinge quest'eccezione:

art. 29a Cost. (RS 101)Commento su onlinekommentar.ch

«Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria.»

Una tutela giuridica sufficiente può essere garantita anche dai tribunali civili o da un tribunale arbitrale che ne faccia le veci, tanto più che in tal modo è garantito l'esame da parte di un'autorità giudiziaria con pieno controllo dei fatti e del diritto richiesto dalla garanzia della via giudiziaria (DTF 144 I 181 consid. 3.5.2.1; TF 1C_602/2018 del 3 luglio 2019 consid. 5.4). Poiché alla commissione di valutazione non è stata conferita alcuna competenza in materia di esame o di creazione di prescrizioni edilizie e non svolge alcun compito statale, non sussiste alcun vincolo dei diritti fondamentali ai sensi dell'art. 35 cpv. 2 Cost. La ricorrente dispone di strumenti giuridici sufficienti per la via civile per difendersi contro la procedura di concorso.

Inquadramento nella giurisprudenza

Conferma della giurisprudenza sull'inquadramento di diritto privato delle procedure prescritte dallo Stato

Il Tribunale federale conferma con questa sentenza la sua giurisprudenza precedente esposta in TF 1C_602/2018 del 3 luglio 2019, nella quale aveva già deciso che la via civile può offrire una tutela giuridica sufficiente ai sensi dell'art. 29a Cost. qualora sussista una controversia di diritto privato tra ente pubblico e privato. In quel caso si trattava del mancato rinnovo di un contratto di diritto di superficie da parte di un Comune; il TF ha escluso una violazione dell'art. 29a Cost. poiché i tribunali civili possono far valere il vincolo dei diritti fondamentali dell'ente pubblico nell'agire di diritto privato (consid. 5.4). La presente decisione trasfonde tali principi nella costellazione in cui un proprietario fondiario privato svolge una procedura di concorso prescritta da prescrizioni di utilizzazione speciale: anche in questo caso la tutela giuridica rimane in capo al giudice civile, poiché la commissione di valutazione non agisce in modo sovrano.

Conformità con la dogmatica della decisione dell'art. 5 PA

La dogmatica applicata dal Tribunale federale concorda con il commento all'art. 5 PA su glossagens.ch. Il commento evidenzia come primo elemento costitutivo che una decisione presuppone un'«ordinazione di un'autorità» e che per «autorità» si intendono unicamente gli organi «dotati di competenza sovrana» — ivi compresi i concessionari ex art. 1 cpv. 2 lett. e PA. La commissione di valutazione tuttavia non è stata investita di competenze sovrane da alcun ente statale; agisce in ambito di diritto privato nell'ambito di un mandato. Il commento delimita inoltre l'ordinazione sovrana rispetto al contratto di diritto amministrativo: se manca l'imperium, non vi è decisione. Proprio questo limite traccia il Tribunale federale: la commissione di valutazione non si pone nei confronti della ricorrente in un rapporto di sovra-/subordinazione, bensì in un rapporto di mandato alla pari. La sentenza conferma dunque la dogmatica esposta nel commento senza deviazioni.

Conferma della prassi in materia di garanzia della via giudiziaria

L'Onlinekommentar all'art. 29a Cost., cif. 1 descrive la garanzia della via giudiziaria come diritto a una «tutela giurisdizionale qualificata» che richiede l'esame da parte di un «tribunale indipendente» con «piena facoltà di riesame». Il Tribunale federale conferma questa interpretazione, puntando sul fatto che il giudice civile (o un tribunale arbitrale) garantisce l'esame da parte di un'autorità giudiziaria con pieno controllo dei fatti e del diritto richiesto dall'art. 29a Cost. L'Onlinekommentar precisa inoltre in cif. 8 che la tutela giuridica non è sinonimo di tutela giurisdizionale e che la tutela giuridica deve essere valutata globalmente — incluse le procedure preliminari. Il TF applica questo approccio globale quando esamina se la via civile offra una tutela giuridica sufficiente alla ricorrente, includendo in tale valutazione anche la procedura di concorso in quanto tale.

Inquadramento nel contesto del diritto urbanistico

La sentenza tocca la questione in quale misura l'obbligo di diritto pubblico di svolgere un concorso di architettura (qui: § 20 SNV del piano di attuazione «Widmi») si ripercuota sulla procedura di autorizzazione edilizia. Come illustra la Pagina tematica sul diritto urbanistico su glossagens.ch, la procedura di autorizzazione edilizia è l'istanza di controllo sovrano centrale in cui vengono esaminati la conformità alla zona, l'urbanizzazione e il rispetto di tutte le prescrizioni giuridiche. Il TF conferma questa sistematica, chiarendo che le competenze sovrane in materia di autorizzabilità rimangono in capo all'autorità di autorizzazione edilizia e solo la sua decisione produce effetti giuridici vincolanti. La procedura di concorso preliminare rimane di diritto privato, anche se il suo esito è di rilevanza di diritto pubblico nella procedura di autorizzazione edilizia — paragonabile a una servitù di edificazione di vicinanza, che può parimenti essere un presupposto per un esame in materia edilizia senza divenire essa stessa diritto pubblico.

Nessuna deviazione o precisazione

La sentenza non apporta alcuna nuova conoscenza dogmatica, bensì applica la giurisprudenza consolidata in materia di distinzione tra agire sovrano e agire di diritto privato a un nuovo stato di fatto. La decisione è dogmaticamente conservativa: conferma la prassi precedente in materia di nozione di decisione (DTF 150 I 183 consid. 3.4.1) e di garanzia della via giudiziaria (DTF 144 I 181 consid. 5.3.2.1) senza modifiche. La novità risiede nell'applicazione alla costellazione, finora non decisa dal Tribunale federale, di una commissione di valutazione di un incarico di studio ai sensi dell'Ordinanza SIA 143.

Conclusione

Il Tribunale federale respinge il ricorso e conferma che la deliberazione di una commissione di valutazione in un incarico di studio ai sensi dell'Ordinanza SIA 143 non costituisce una decisione impugnabile. La commissione agisce in ambito di diritto privato nel rapporto di mandato con la proprietaria del fondo; l'Ordinanza SIA non diventa diritto pubblico in virtù del rinvio nelle prescrizioni di utilizzazione speciale. Il potere decisionale sovrano rimane in capo all'autorità di autorizzazione edilizia, e la tutela giuridica contro decisioni di concorso errate è disponibile per la via civile, il che soddisfa la garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.). Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono addossate alla ricorrente.