A-7505/2025 — Einsicht in EDA-Archive zur Hezbollah

Rechtsgebiet: Archivrecht / Öffentlichkeitsprinzip · Gericht: Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I · Besetzung: Richter Tiefenthal (Vorsitz), Richter Misic, Richterin Ackermann · Verfahrensausgang: Beschwerde gutgeheissen, Verfügung aufgehoben, Zurückweisung an Vorinstanz

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) setzt das Bundesgericht (BGer) durch: Eine pauschale Verweigerung des Archivzugangs mit bloss generischen Sicherheits- und Persönlichkeitserwägungen genügt nicht den Anforderungen von Art. 13 BGA und verletzt das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV).
• Entscheidung: Die Beschwerde eines Forschers und Journalisten (Dr. A._______) gegen das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) wird gutgeheissen. Die Verfügung, die Einsicht in drei Hezbollah-Dossiers (2000–2011) verweigerte, wird aufgehoben und zur neuen, differenzierten Interessenabwägung an das EDA zurückgewiesen.
• Bedeutung: Das Urteil bestätigt die BGer-Rechtsprechung zu BGE 148 II 273 und BGer 1C_257/2022 und präzisiert, dass die BAR-Praxis «Einsicht ganz oder gar nicht» rechtswidrig ist. Auflagen und Bedingungen nach Art. 13 Abs. 3 BGA sind als mildere Massnahmen zwingend zu prüfen. Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist möglich (Art. 82 ff. BGG, Frist 30 Tage).

Sachverhalt

Dr. A._______, ein Wissenschaftler und Journalist, beantragte am 24. September 2024 beim Schweizerischen Bundesarchiv (BAR) die Einsichtnahme in drei Dossiers des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA), die über die Hezbollah angelegt wurden. Die Dossiers stammen aus den Zeiträumen 2000–2003, 2005–2007 und 2009–2011. Das BAR leitete das Gesuch an das EDA weiter, welches nach einer internen Konsultation die Einsicht verweigerte. Nach einem Begehren auf eine beschwerdefähige Verfügung erliess das EDA am 1. September 2025 eine Verfügung, die den Archivzugang aufgrund von überwiegenden schutzwürdigen privaten (Persönlichkeitsschutz) und öffentlichen Interessen (aussenpolitische Interessen, Sicherheitsrisiken) ablehnte. Der Beschwerdeführer erhob daraufhin Beschwerde ans BVGer mit dem Antrag auf vollständige Gewährung der Einsicht oder eventualiter auf Rückweisung zur Prüfung eines Teilzugangs.

Erwägungen

Zuständigkeit und Anwendungsbereich des BGA

Das BVGer bejaht seine Zuständigkeit gestützt auf Art. 31 VGG in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 Bst. b VwVG, da die angefochtene Verfügung vom EDA als zuständiger Bundesbehörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG erlassen wurde. Streitgegenstand ist die Nutzung von Archivgut, womit der Anwendungsbereich des Archivierungsgesetzes (BGA) eröffnet ist (Art. 1 Abs. 2 BGA). Die Koordination zum Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ) richtet sich nach Art. 9 Abs. 2 BGA, wonach Unterlagen, die vor ihrer Ablieferung an das Bundesarchiv öffentlich zugänglich waren, weiterhin öffentlich zugänglich bleiben. Das Schlichtungsverfahren nach Art. 13 ff. BGÖ findet keine Anwendung, auch wenn einzelne Unterlagen im Anwendungsbereich des BGÖ liegen sollten. Der Beschwerdeführer ist als Adressat der ablehnenden Verfügung formell und materiell beschwert (Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG).

Massgebliche Bestimmungen und Interessenabwägung

Die streitbetroffenen Dossiers unterliegen grundsätzlich einer Schutzfrist von 30 Jahren (Art. 9 Abs. 1 BGA), die noch nicht abgelaufen ist. Die Einsichtnahme während der Schutzfrist richtet sich nach Art. 13 BGA:

Art. 13 BGA (SR 152.1)«Art. 13 Einsichtnahme während der Schutzfrist 1 Die abliefernden Stellen können auf Antrag des Bundesarchivs Archivgut bereits vor Ablauf der in Artikel 9, 11 oder 12 Absatz 1 festgelegten Schutzfristen für die Öffentlichkeit freigeben oder einzelnen Personen die Einsichtnahme gewähren, wenn: a. keine gesetzlichen Vorschriften entgegenstehen; und b. keine überwiegenden schutzwürdigen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. 2 Solche Bewilligungen gelten unter gleichen Bedingungen für alle Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller. 3 In der Bewilligung wird der Umfang der Einsichtnahme bestimmt. Die Einsichtnahme kann mit Auflagen und Bedingungen verknüpft werden; insbesondere kann die Anonymisierung von Personendaten verlangt werden. 4 Der Bundesrat regelt die Einzelheiten des Bewilligungsverfahrens und die Bedingungen der Einsichtnahme, soweit nicht die allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensrechts anwendbar sind.»

Das BVGer betont, dass die Einsicht vor Ablauf der Schutzfrist nicht von einem speziellen Interessennachweis oder Qualifikationen abhängig ist – bewusst wurde auf das problematische «Wissenschaftsprivileg» verzichtet. Im Sinne der Informationsfreiheit soll die Einsicht grundsätzlich allen frei gewährt werden (BGE 148 II 273 E. 6.4). Bei der Anwendung des Archivierungsrechts kann über die Grundordnung hinaus nach den tatsächlichen und konkreten Schutzbedürfnissen gefragt werden (BGE 148 II 273 E. 6.4; BGE 127 I 145 E. 4c/bb). Dabei obliegt der abliefernden Stelle eine Gratwanderung: Bei zu vielen Details besteht das Risiko der indirekten Veröffentlichung geheim zu haltender Akten; bei zu wenigen Details besteht das Risiko einer Verletzung der Begründungspflicht (BGer 1C_257/2022 vom 7. Juni 2023 E. 6.3).

Die Überlegungen zum Öffentlichkeitsprinzip sind auch auf das Einsichtsgesuch nach dem BGA anwendbar. Den Behörden kommt ein grosser Interpretationsspielraum zu bei der Frage, ob eine Bekanntgabe die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen kann. Die drohende Verletzung muss nicht mit Sicherheit eintreten, doch darf eine Gefährdung nicht lediglich denkbar oder entfernt möglich erscheinen. Sie muss ernsthaft bzw. gewichtig sein (BGE 142 II 340 E. 2.2; BGer 1C_114/2025 vom 24. Juli 2026 E. 4.2).

Verhältnismässigkeitsprinzip und Verfahrensrügen

Das BVGer wendet das Verhältnismässigkeitsprinzip an, das in Art. 5 Abs. 2 BV verankert ist:

Art. 5 Abs. 2 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.»

Das Verhältnismässigkeitsprinzip gebietet eine differenzierte Betrachtung, wonach die Einsicht nicht pauschal verweigert werden kann, sondern mildere Massnahmen zuerst im konkreten Einzelfall zu prüfen sind (BGer 1C_257/2022 E. 8.3). Das BVGer rügt mehrere Punkte:

Pauschale Begründung: Die öffentlichen Interessen gegen eine Einsicht sind sehr pauschal und abstrakt gehalten. Es lässt sich nicht nachvollziehen, inwiefern diese durch eine Einsichtnahme im Rahmen einer wissenschaftlichen und journalistischen Aufarbeitung gefährdet würden. Blosse Vermutungen reichen nicht aus (BGE 148 II 273 E. 6.5.4). Die angefochtene Interessenabwägung setzt sich auch nicht mit der zeitlichen Perspektive auseinander – es bleibt unklar, inwiefern teils sehr lange zurückliegende Dossiers die aussenpolitischen Beziehungen gefährden könnten.

Personen der Zeitgeschichte: Die Vorinstanz blieb die Frage schuldig, ob sich gewisse Interessen zum Persönlichkeitsschutz auf Personen der Zeitgeschichte beziehen, bei welchen derartige Interessen einer Einsicht nicht entgegengehalten werden können (Art. 18 Abs. 4 VBGA; BGE 148 II 273 E. 5). Dies betrifft insbesondere Politiker und Diplomaten, aber auch relativ bekannte Personen, die sich in der Öffentlichkeit exponieren. Ebenfalls blieb unberücksichtigt, dass der Beschwerdeführer keine personenbezogene Nachforschung beabsichtigt – das Problem der Persönlichkeitsverletzung liegt vor allem bei der Veröffentlichung, kaum bei der Einsichtnahme zu Forschungszwecken (BGE 148 II 273 E. 6.5.5).

Informations- und Wissenschaftsfreiheit: Das Einsichtsinteresse des Beschwerdeführers ist als gewichtiges Interesse in die Interessenabwägung einzufliessen, verstärkt durch die Wissenschaftsfreiheit (Art. 20 BV) sowie die Informations- und Pressefreiheit (Art. 16 und 17 BV). Medienschaffende sollten mit dem Persönlichkeitsschutz besonders vertraut sein (BGer 1C_257/2022 E. 7).

BAR-Praxis «Einsicht ganz oder gar nicht» rechtswidrig: Die Praxis des BAR, wonach die Einsicht in Dossiers nur vollständig oder gar nicht gewährt werde, erweist sich als rechtswidrig. Das Argument der Vorinstanz, Auflagen und Bedingungen liessen sich nicht durchsetzen, «entleert das Verhältnismässigkeitsprinzip seines Sinngehaltes». Art. 23 BGA und Art. 292 StGB sehen strafbewehrte Sanktionen vor, um die Umsetzung von Auflagen sicherzustellen.

Öffentlich zugängliche Teile: Die Vorinstanz prüfte nicht, ob Teile der Dossiers bereits öffentlich zugänglich waren und daher der Öffentlichkeit zugänglich bleiben müssen (Art. 9 Abs. 2 BGA), namentlich auch unter dem Geltungsbereich des BGÖ.

Ergebnis

Die angefochtene Interessenabwägung erweist sich als rechtsverletzend (Art. 9 Abs. 2 und Art. 13 BGA) sowie im Ergebnis als unverhältnismässig (Art. 5 Abs. 2 BV). Die Beschwerde wird gutgeheissen, die Verfügung aufgehoben und die Sache zur neuen Entscheidung an das EDA zurückgewiesen. Die Vorinstanz muss insbesondere prüfen, ob gewisse Teile bereits öffentlich zugänglich waren, die öffentlichen Interessen an einer Geheimhaltung hinreichend konkret darlegen, die privaten Interessen des Beschwerdeführers gebührend berücksichtigen und mildere Massnahmen mittels Auflagen und Bedingungen prüfen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil des BVGer reiht sich in die vom BGer in BGE 148 II 273 begründete und in BGer 1C_257/2022 vom 7. Juni 2023 weiterentwickelte Rechtsprechung zum Archivrecht ein. Es bestätigt und präzisiert die dort aufgestellten Grundsätze in mehreren Punkten:

Interessenabwägung: Wie das BGer in BGE 148 II 273 E. 6.5.4 fordert, genügen blosse Vermutungen nicht, um eine Einsicht zu verweigern. Das BVGer wendet diesen Massstab konsequent an und rügt die pauschale, abstrakte Begründung des EDA als ungenügend. Diese Linie deckt sich mit der in BGE 142 II 340 E. 2.2 entwickelten Rechtsprechung zum Öffentlichkeitsprinzip, wonach eine Gefährdung ernsthaft und gewichtig sein muss.

Personen der Zeitgeschichte: Das Urteil bestätigt die in BGE 148 II 273 E. 5 dargelegte Differenzierung zwischen absoluten und relativen Personen der Zeitgeschichte sowie «relativ bekannten» Persönlichkeiten und verlangt deren Berücksichtigung im Einzelfall – ein Punkt, den die Vorinstanz völlig ausser Acht liess.

Verhältnismässigkeit und Teilzugang: Die Feststellung, dass die BAR-Praxis «ganz oder gar nicht» rechtswidrig ist, präzisiert die Vorgaben aus BGer 1C_257/2022 E. 8.3, wo das BGer bereits die Prüfung milderer Massnahmen verlangt hatte. Das BVGer geht über eine bessere Wiederholung hinaus, indem es das Argument der fehlenden Durchsetzbarkeit von Auflagen ausdrücklich als Entleerung des Verhältnismässigkeitsprinzips qualifiziert und auf die strafrechtlichen Sanktionsmechanismen (Art. 23 BGA, Art. 292 StGB) verweist. Die dogmatischen Anforderungen an den Verhältnismässigkeitsgrundsatz – Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit – wie sie im Kommentar zu Art. 5 BV dargestellt werden, werden hier auf den Archivzugang übertragen: Eine pauschale Verweigerung ohne Prüfung milderer Massnahmen ist offensichtlich nicht erforderlich.

Umschreibende Begründung: Die Bezugnahme auf BGer 1C_114/2025 vom 24. Juli 2026 E. 4.2 zeigt, dass das BVGer den bei Geheimakten geltenden Grundsatz der umschreibenden Begründung anerkennt – dieser entbindet aber nicht von einer hinreichend konkreten Darlegung der Gefährdung, wie bereits das BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.2 festhielt.

Weiterzug: Ein Weiterzug des Urteils ans Bundesgericht ist möglich (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG, Frist 30 Tage), wie die Rechtsmittelbelehrung ausweist. Die appeal-chain-Datenbank des OCL führt noch keine nachgeordneten Instanzen. Ob das EDA oder der Beschwerdeführer Weiterzug erhebt, ist derzeit nicht bekannt.

Fazit

Das Urteil des BVGer ist eine konsequente Umsetzung der vom BGer in BGE 148 II 273 und BGer 1C_257/2022 entwickelten Grundsätze zum Archivzugang. Es verdeutlicht, dass die abliefernden Stellen bei der Verweigerung von Archivzugang eine konkrete, differenzierte und verhältnismässige Interessenabwägung vornehmen müssen – pauschale Sicherheits- und Persönlichkeitserwägungen genügen nicht. Besonders bemerkenswert ist die ausdrückliche Qualifizierung der BAR-Praxis «ganz oder gar nicht» als rechtswidrig und die Feststellung, dass das Argument der fehlenden Durchsetzbarkeit von Auflagen das Verhältnismässigkeitsprinzip seines Sinngehaltes entleert. Das Urteil stärkt die Position von Forschenden und Medienschaffenden beim Zugang zu sensiblen Archivbeständen und verlangt von den Behörden eine substanziierte Auseinandersetzung mit den konkreten Schutzbedürfnissen im Einzelfall. Ob das EDA in der neuen Entscheidung die Dossiers – allenfalls unter Auflagen – freigibt, bleibt abzuwarten.