VB.2025.00522 — Bundesrechtswidrigkeit des kantonalen Gründungserfordernisses für Unterhaltsgenossenschaften

Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht (Bodenverbesserungsrecht) · Vorinstanz: Bezirksrat D (Kanton Zürich) · Besetzung: 4. Abteilung/4. Kammer — Verwaltungsrichter Marco Donatsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen (Durchführungsbeschluss gültig, Genossenschaft mit Durchführungsbeschluss gegründet)

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hält § 51 Abs. 1 des zürcherischen Landwirtschaftsgesetzes (LG) für bundesrechtswidrig, soweit diese Bestimmung die Gründung einer Unterhaltsgenossenschaft von der Annahme schriftlicher Statuten durch einfaches Mehr der Anwesenden abhängig macht und damit einen gültig gefassten Durchführungsbeschluss nach Art. 703 Abs. 1 ZGB vereitelt werden kann.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird abgewiesen. Die Unterhaltsgenossenschaft gilt als bereits mit Fassung des Durchführungsbeschlusses gegründet, analog § 51 Abs. 4 LG (richterliche Ersatzregel). Der Durchführungsbeschluss vom 1. September 2022 kam gültig zustande.
• Bedeutung: Der Entscheid präzisiert die bundesrechtliche Grenze kantonaler Ausgestaltung des Beitrittszwangs nach Art. 703 ZGB: Kantone dürfen den Beitrittszwang erleichtern, nicht aber durch zusätzliche Abstimmungshürden faktisch erschweren. Die richterliche Analogie zu § 51 Abs. 4 LG auf alle Bodenverbesserungsgenossenschaften ist dogmatisch bemerkenswert und vom Bundesgericht noch nicht höchstrichterlich geklärt.

Sachverhalt

Der Gemeinderat der Gemeinde C beschloss 2019 die Neuordnung der land- und forstwirtschaftlichen Infrastruktur und die Vorbereitung der Gründung einer Unterhaltsgenossenschaft für Wege und Drainagen ausserhalb der Bauzonen. Nach einer Orientierungsversammlung vom 2. Juni 2022 lud die Gemeindeverwaltung die über 500 Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer im Beizugsgebiet zur Gründungsversammlung vom 1. September 2022 ein.

An der Gründungsversammlung wurde zunächst über die Durchführung der Bodenverbesserungsmassnahme abgestimmt: 58 anwesende Grundeigentümer stimmten zu, 225 lehnten ab. Die 279 abwesenden Grundeigentümer wurden gemäss § 52 Abs. 1 LG und Art. 703 Abs. 1 ZGB als zustimmend gezählt, woraus sich 337 Ja-Stimmen gegen 225 Nein-Stimmen ergaben. Die Ja-Stimmen repräsentierten eine Fläche von 12'707'426 m², die Nein-Stimmen 10'819'745 m². Das doppelte Mehr (Kopf- und Flächenmehr) war damit erreicht.

Anschliessend stellte ein Grundeigentümer einen Antrag auf Rückweisung der Statuten zur Überarbeitung. Dieser Antrag wurde mit 149 von 192 abgegebenen Stimmen angenommen. Die Organe der Genossenschaft wurden nicht gewählt.

Der Beschwerdeführer, Eigentümer eines im Beizugsgebiet liegenden Grundstücks, erhob Rekurs beim Bezirksrat D mit dem Begehren, der Durchführungsbeschluss und die Gründung der Unterhaltsgenossenschaft seien für nichtig bzw. ungültig zu erklären. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 17. Juli 2025 ab, gestützt auf die Gültigkeit des Durchführungsbeschlusses. Dagegen erhob der Beschwerdeführer Beschwerde beim Verwaltungsgericht.

Erwägungen

Zuständigkeit und Parteistellung (E. 1–2)

Das Verwaltungsgericht ist zuständig für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über Beschlüsse der Grundeigentümerversammlungen von Bodenverbesserungsgenossenschaften (§§ 41 ff. VRG; § 69 LG). Da die Organe der Genossenschaft noch nicht bestellt waren, fungiert der Gemeinderat als Vertretung der Gründungsversammlung und ist als Mitbeteiligter ins Verfahren aufzunehmen (§ 62 Abs. 2 LG). Auch das Amt für Landschaft und Natur, das die fachliche Leitung des Projekts innehat, ist beizuziehen.

Gegenstandslosigkeit (E. 3.1–3.2)

Der Beschwerdeführer rügte, die Vorinstanz hätte das Verfahren als gegenstandslos abschreiben müssen, nachdem sowohl der Gemeinderat als auch das Amt für Landschaft und Natur kein Interesse mehr an der Gründung der Unterhaltsgenossenschaft hätten. Die Vorinstanz erwog jedoch, dass der Durchführungsbeschluss gültig zustande gekommen sei und allein die Gründungsversammlung — nicht die Mitbeteiligten — über die Statuten und damit über die Gründung befinden könne.

Rechtliche Ausgangslage: Art. 703 ZGB und kantonales Recht (E. 3.3.1–3.3.2)

Art. 703 ZGB regelt die Bodenverbesserungen (Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl.) als öffentlichrechtliche Beschränkung des Grundeigentums. Die zentrale Bestimmung des Bundesrechts lautet:

Art. 703 Abs. 1 und 3 ZGB (SR 210)«Können Bodenverbesserungen, wie Gewässerkorrektionen, Entwässerungen, Bewässerungen, Aufforstungen, Weganlagen, Güterzusammenlegungen u. dgl. nur durch ein gemeinschaftliches Unternehmen ausgeführt werden, und hat die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, dem Unternehmen zugestimmt, so sind die übrigen Grundeigentümer zum Beitritt verpflichtet. Die an der Beschlussfassung nicht mitwirkenden Grundeigentümer gelten als zustimmend. Der Beitritt ist im Grundbuch anzumerken. [...] Die kantonale Gesetzgebung kann die Durchführung solcher Bodenverbesserungen noch weiter erleichtern und die entsprechenden Vorschriften auf Baugebiete und Gebiete mit dauernden Bodenverschiebungen anwendbar erklären.»

Der Kanton Zürich hat die Materie in §§ 45 ff. LG geregelt. Träger von Bodenverbesserungsunternehmen ist in der Regel eine öffentlich-rechtliche Genossenschaft (§ 49 Abs. 2 LG). Die Gründung erfolgt gemäss § 51 Abs. 1 LG in der Gründungsversammlung durch Annahme der schriftlichen Statuten mit dem Mehr der Stimmenden. Für Unterhaltsgenossenschaften im nicht zusammenlegungsbedürftigen Gebiet (§ 129 LG) ist in der Gründungsversammlung zunächst über die Durchführung zu beschliessen (§ 51 Abs. 3 LG). Die Durchführung ist beschlossen, wenn die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, denen zugleich mehr als die Hälfte des beteiligten Bodens gehört, zustimmt; nicht mitwirkende Grundeigentümer gelten als zustimmend (§ 52 Abs. 1 LG und Art. 703 Abs. 1 ZGB).

Bundesrechtswidrigkeit von § 51 Abs. 1 LG (E. 3.3.5)

Das Gericht gelangt zum zentralen Ergebnis: § 51 Abs. 1 LG ist bundesrechtswidrig, soweit er die Gründung der Genossenschaft von der Annahme der Statuten durch einfaches Mehr der Anwesenden abhängig macht. Die Begründung stützt sich auf zwei Bundesgerichtsentscheide:

Erstens bestätigt BGE 41 I 18 E. 1, dass der Bund von Bundeswegen unter bestimmten Voraussetzungen den Beitrittszwang zu Bodenverbesserungsunternehmen statuiert hat und dass kantonales Recht diesen nicht abschwächen darf. Zweitens präzisiert BGE 116 Ib 24 E. 4b, dass kantonale öffentlichrechtliche Vorschriften die Anforderungen von Art. 703 Abs. 1 ZGB an das Zustandekommen des Unternehmens nicht erschweren und dieses nicht verhindern dürfen; kantonales Recht darf den Beitrittszwang nur erleichtern (Art. 703 Abs. 3 ZGB), nicht aber erschweren.

Die Regelung des § 51 Abs. 1 LG führt dazu, dass an der Gründungsversammlung mit einfachem Mehr der Anwesenden die Umsetzung eines zuvor rechtsgültig zustande gekommenen Durchführungsbeschlusses vereitelt werden kann — etwa durch Ablehnung der Statuten oder, wie hier, durch einen Rückweisungsbeschluss. Da das kantonale Recht bei Bodenverbesserungsmassnahmen mit mehr als sechs beteiligten Grundeigentümern die Gründung einer Genossenschaft zwingend vorschreibt (§ 49 Abs. 2 f. LG), können die beschlossenen Massnahmen bei Ablehnung der Statuten nicht durchgeführt werden. Die kantonale Regelung erhöht damit das Zustimmungserfordernis und erschwert das Zustandekommen eines Bodenverbesserungsunternehmens in unzulässiger Weise.

Richterliche Ersatzregel: Analogie zu § 51 Abs. 4 LG (E. 3.4)

§ 51 Abs. 4 LG bestimmt für Zusammenlegungsgenossenschaften, dass der Durchführungsbeschluss als Annahme der von der zuständigen Direktion vorgängig festgelegten Grundstatuten gilt. Der kantonale Gesetzgeber schuf diese Regelung ausdrücklich, um zu verhindern, dass «ein gültiger Beschluss über die Durchführung und damit der Wille einer Mehrheit auf dem Umweg über die (beliebig wiederholbare) Statutenablehnung zunichtegemacht wird» (ABl 1978 1753 ff., 1819).

Da § 51 Abs. 1 LG bundesrechtswidrig ist, wendet das Gericht diese für Zusammenlegungsgenossenschaften getroffene Regelung im Sinn einer richterlichen Ersatzregel auf sämtliche Genossenschaften zur Durchführung von Bodenverbesserungsmassnahmen an. Die Genossenschaft gilt damit als bereits mit der Zustimmung zum Durchführungsbeschluss auf der Basis der vorgelegten Grundstatuten gegründet. Der Gründungsversammlung ist anschliessend Gelegenheit zur Abänderung der Statuten zu geben.

Gültigkeit des Durchführungsbeschlusses (E. 4.1–4.8)

Das Gericht prüft die formellen Rügen des Beschwerdeführers und gelangt zum Schluss, dass der Durchführungsbeschluss vom 1. September 2022 gültig zustande kam:

• Gehörsverletzung der Vorinstanz (E. 4.1): Die Vorinstanz verletzte das rechtliche Gehör, indem sie Rügen des Beschwerdeführers als «unsubstanziiert» unbehandelt liess. Im Rekursverfahren gelten keine hohen Begründungsanforderungen. Die Gehörsverletzung wird durch das Verwaltungsgericht geheilt, das über dieselbe Kognition verfügt; sie wird jedoch bei der Kostenverlegung berücksichtigt.

• Information der Versammlungsteilnehmer (E. 4.2): Die Versammlungsleitung stimmte korrekt zuerst über den Durchführungsbeschluss und anschliessend über die Statuten ab. Die Einladung enthielt zwei separate Traktanden.

• Vorprojekt (E. 4.3): Entgegen der Rüge des Beschwerdeführers wurde an der Orientierungsversammlung vom 2. Juni 2022 ein Vorprojekt im Sinn von § 81 LG aufgelegt, bestehend aus Übersichtsplan, Verzeichnissen und Statuten.

• Übereinstimmung der Pläne (E. 4.4): Die am 7. Juni 2022 im Internet veröffentlichten Pläne waren diejenigen des Vorprojekts. Das bereinigte Vorprojekt wurde später öffentlich aufgelegt (§ 82 Abs. 1 LG).

• Antragsstellung (E. 4.5), Stimmabgabe (E. 4.6) und Abstimmungsregister (E. 4.7): Die weiteren formellen Rügen werden abgewiesen. Insbesondere wird ausgeführt, dass bei über 500 Grundeigentümern vereinzelt verstorbene Personen im Grundbuch eingetragen bleiben können, da Erbgang-Grundbuchanmeldungen häufig verzögert erfolgen (Art. 560 Abs. 1, Art. 656 Abs. 3, Art. 665 Abs. 2, Art. 963 ZGB). Die öffentliche Bekanntmachung der Einladung sicherte jedoch, dass auch nicht eingetragene Erben informiert waren.

Kosten (E. 5)

Die Gerichtskosten von Fr. 2'120.-- werden zu vier Fünfteln dem Beschwerdeführer und zu einem Fünftel der Vorinstanz auferlegt. Der Vorinstanzanteil berücksichtigt die festgestellte Gehörsverletzung (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG). Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der bundesrechtlichen Vorgaben nach Art. 703 ZGB

Der Entscheid steht in der Kontinuität der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Verhältnis von Bundesrecht und kantonalem Recht bei Bodenverbesserungen. Das Bundesgericht hat bereits in BGE 41 I 18 E. 1 ausgesprochen, dass der Bund den Beitrittszwang zu Bodenverbesserungsunternehmen statuiert hat und dass kantonales Recht diesen nicht abschwächen darf. In BGE 116 Ib 24 E. 4 wurde präzisiert, dass Art. 703 ZGB bloss Mindestvorschriften enthält und dass kantonale Vorschriften die Anforderungen an das Zustandekommen des Unternehmens nicht erschweren dürfen; kantonales Recht darf den Beitrittszwang nur erleichtern (Art. 703 Abs. 3 ZGB), nicht aber erschweren. Das Verwaltungsgericht wendet diesen Grundsatz konsequent an: Wenn § 51 Abs. 1 LG durch das separate Statuten-Abstimmungserfordernis faktisch eine zusätzliche Hürde aufbaut, die den gültig gefassten Durchführungsbeschluss blockieren kann, liegt eine unzulässige Erschwerung vor. Der Entscheid bestätigt damit die bundesgerichtliche Dogmatik, dass Art. 703 Abs. 1 ZGB eine zwingende Mindestgarantie darstellt, deren Wirkung durch kantonales Verfahrensrecht nicht ausgehebelt werden darf.

Bestätigung der Einordnung als öffentlich-rechtliche Körperschaft

In E. 6 stützt sich das Gericht auf BGer 1C_639/2022 E. 1.1, wonach Unternehmen im Sinn von Art. 703 ZGB öffentlich-rechtliche Körperschaften sind und die Streitsache eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts im Sinn von Art. 82 lit. a BGG darstellt. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung, die auch in BGer 1C_31/2015 E. 1.1 (Gründung einer Meliorationsgenossenschaft) und BGer 1C_603/2014 bestätigt wurde.

Präzisierung: Richtigkeit der Einladungsinformation

Bemerkenswert ist die Feststellung in E. 4.2, dass die in der Einladung verwendete Formulierung, die Unterhaltsgenossenschaft werde bereits mit der ersten Abstimmung (Durchführungsbeschluss) gegründet, nach der vom Gericht entwickelten Ersatzregel korrekt war. Das Gericht legt damit rückwirkend dar, dass die von den Behördenvertretern kommunizierte Rechtsauffassung — die der Wortlaut des § 51 Abs. 1 LG eigentlich widersprach — der bundesrechtskonformen Auslegung entspricht. Diese dogmatische Verschiebung vom Wortlaut des kantonalen Gesetzes zur richterlichen Ersatzregel wird durch den Hinweis auf die Materialien plausibilisiert, wonach der Gesetzgeber das Problem der Statutenablehnung bei Zusammenlegungsgenossenschaften erkannt und gelöst hatte, diese Lösung aber nicht auf andere Genossenschaftstypen erstreckte.

Noch nicht höchstrichterlich geklärt: Analogie zu § 51 Abs. 4 LG

Die richterliche Ausdehnung des § 51 Abs. 4 LG (Zusammenlegungsgenossenschaften) auf sämtliche Bodenverbesserungsgenossenschaften ist eine richterliche Ersatzregel, die das Bundesgericht bisher nicht ausdrücklich gebilligt hat. Der Entscheid bewegt sich dogmatisch im Spannungsfeld zwischen richterlicher Rechtsfortbildung und Kompetenz des kantonalen Gesetzgebers: Einerseits rechtfertigt sich die Analogie aus dem Gebot bundesrechtskonformer Auslegung (Art. 703 Abs. 3 ZGB erlaubt nur Erleichterungen, nicht Erschwerungen). Andererseits greift das Gericht mit der Analogie in die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit ein, die der Gesetzgeber selbst nur für einen Teilfall ausgeübt hat. Das Bundesgericht hatte in BGE 116 Ib 24 E. 4b zwar die Grenze kantonaler Ausgestaltungsbefugnis gezogen, aber keine konkrete Ersatzregel für den Fall der Überschreitung entwickelt. Der vorliegende Entscheid füllt diese Lücke für den Kanton Zürich.

Weiterzug ans Bundesgericht

Der Entscheid ist noch nicht rechtskräftig. Gegen ihn kann gemäss Art. 82 ff. BGG Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden, wie das Gericht in E. 6 und im Dispositiv ausdrücklich festhält. Eine Appeal-Chain ist in der OpenCaseLaw-Datenbank nicht verzeichnet, was darauf hindeutet, dass noch kein bundesgerichtliches Verfahren angestrengt wurde oder dieses noch nicht erfasst ist. Ein Weiterzug wäre dogmatisch von Interesse, da das Bundesgericht Gelegenheit hätte, die Zulässigkeit der richterlichen Analogie zu § 51 Abs. 4 LG und die Grenze kantonaler Verfahrensgestaltung bei Bodenverbesserungsgenossenschaften höchstrichterlich zu klären.

Fazit

Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich ist dogmatisch bedeutsam. Er qualifiziert eine kantonale Verfahrensregel (§ 51 Abs. 1 LG) als bundesrechtswidrig, weil sie den durch Art. 703 Abs. 1 ZGB garantierten Beitrittszwang faktisch erschwert, und entwickelt eine richterliche Ersatzregel durch Analogie zu § 51 Abs. 4 LG. Damit wird sichergestellt, dass ein gültig gefasster Durchführungsbeschluss nicht durch eine separate Statutenabstimmung mit einfacher Mehrheit der Anwesenden blockiert werden kann. Die Lösung ist praktisch überzeugend, da sie den Willen der Mehrheit — gestützt auf das doppelte Mehr nach Kopf und Fläche inklusive der Zustimmungsfiktion für Nichtmitwirkende — schützt und gleichzeitig der Gründungsversammlung die Möglichkeit zur Statutenrevision offenlässt. Ob das Bundesgericht diese richterliche Rechtsfortbildung billigt, steht noch aus. Für die Praxis des zürcherischen Bodenverbesserungsrechts schafft der Entscheid Klarheit im Spannungsverhältnis zwischen Durchführungsbeschluss und Genossenschaftsgründung.