A-8269/2025 — Datenschutz: Auskunftsverweigerung betreffend SIS-Eintrag

Rechtsgebiet: Datenschutz · Gericht: Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I (Infrastruktur, Umwelt, Abgaben, Personal) · Besetzung: 3 Richter (Präsident Candrian, Richter Tiefenthal, Richter Attenhofer; Gerichtsschreiber Lazeyras) · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen, Sache an fedpol zurückgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: fedpol verweigerte einem nordmazedonischen Beschwerdeführer den Zugang zu seinen Personendaten im Schengener Informationssystem (SIS) unter Berufung auf überwiegende öffentliche Sicherheitsinteressen, ohne die Entscheidung substanziell zu begründen.
• Entscheidung: Das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) hebt die Entscheidung auf, da die lapidare Berufung auf die Gesetzesvorschrift (Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 DSG) ohne jegliche Interessenabwägung den Mindestanforderungen an die Begründung nicht genügt und die Verletzung des rechtlichen Gehörs vor der Beschwerdeinstanz nicht geheilt werden kann.
• Bedeutung: Der Entscheid präzisiert die Begründungspflicht bei sicherheitsrelevanten Auskunftsverweigerungen nach dem revidierten DSG: Selbst bei herabgesetzten Motivationsanforderungen muss die Behörde eine beschreibende Interessenabwägung vornehmen; die blosse Weitergabe eines vertraulichen Berichts an das Gericht ersetzt keine Begründung gegenüber der betroffenen Person. Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist offen.

Sachverhalt

A._______, ein nordmazedonischer Staatsangehöriger, ist Gegenstand eines Strafverfahrens vor der Bundesanwaltschaft (BA). Er bemerkte bei Grenzübertritten vermehrte Kontrollen und erfuhr von Zollbeamten, dass er bei den Schweizer Behörden ausgeschrieben sei. Nachdem die Bundesanwaltschaft ihm mitgeteilt hatte, keine internationale Ausschreibung veranlasst zu haben, richtete er am 30. August 2025 ein Auskunftsgesuch an das Bundesamt für Polizei (fedpol) betreffend allfällige ihn betreffende Personendaten im Schengener Informationssystem (SIS).

Fedpol verweigerte mit Entscheidung vom 25. September 2025 die Auskunft unter Berufung auf Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 DSG: Ein überwiegendes öffentliches Interesse, namentlich die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz, erfordere die Verweigerung. Im Beschwerdeverfahren vor dem BVGer bestätigte fedpol indirekt die Existenz eines SIS-Eintrags, indem sie in ihrer Stellungnahme ausführte, sie habe geprüft, ob die ausschreibende Behörde rechtlich zuständig sei und die gesetzlichen Ziele des Signalements eingehalten seien.

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs: Die Entscheidung nenne lapidar die innere und äussere Sicherheit, ohne ein einziges konkretes Element zu nennen. Ausserdem beanstandet er, dass der von fedpol zuhanden des Gerichts eingereichte vertrauliche Bericht ihm nicht einmal in zusammengefasster Form mitgeteilt wurde.

Erwägungen

Zulässigkeit

Das BVGer klärt zunächst, dass der Recours nicht unter dem Ausschlusstbestand von Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG (Sicherheit des Landes) fällt. Diese Bestimmung — inhaltlich identisch mit Art. 83 Abs. 1 lit. a BGG — greift nicht, wenn die datenschutzrechtliche Thematik als solche Gegenstand eines selbständigen Verfahrens ist. Ausserdem würde die Gegenausnahme greifen: Nach der Rechtsprechung des EGMR stellt die Speicherung privater Daten einen Eingriff in Art. 8 EMRK dar (S. und Marper gegen Grossbritannien; Amann gegen Schweiz), und das Bundesgericht hat festgehalten, dass die SIS-Eintragung einen erheblichen Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 BV und Art. 8 EMRK) darstellt und die Auskunftserteilung Voraussetzung für einen wirksamen Rechtsschutz (Art. 29a BV und Art. 13 EMRK) gegen diesen Eingriff ist (BGE 147 II 208 E. 6.3).

Materiell-rechtlicher Rahmen: Auskunftsrecht und dessen Einschränkung

Das SIS wird von fedpol über das nationale Büro SIRENE verwaltet. Das Auskunftsrecht richtet sich nach Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (BPIG, SR 361) i.V.m. Art. 25 und 26 DSG. Die EU-SIS-Verordnungen 2018/1861 und 2018/1862 sehen vor, dass Schengen-Staaten die Auskunft verweigern dürfen, wenn dies notwendig und verhältnismässig ist (Art. 53 Abs. 3 VO [EU] 2018/1861 bzw. Art. 67 Abs. 3 VO [EU] 2018/1862), verlangen aber eine Dokumentation der Gründe und eine schriftliche Begründung gegenüber der betroffenen Person.

Die zentrale nationale Bestimmung lautet:

Art. 26 DSG (SR 235.1)Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«1 Der Verantwortliche kann die Auskunft verweigern, einschränken oder aufschieben, wenn: a. ein Gesetz im formellen Sinn dies vorsieht, namentlich um ein Berufsgeheimnis zu schützen; b. dies aufgrund überwiegender Interessen Dritter erforderlich ist; oder c. das Auskunftsgesuch offensichtlich unbegründet ist, namentlich wenn es einen datenschutzwidrigen Zweck verfolgt, oder offensichtlich querulatorisch ist. 2 Darüber hinaus ist es in den folgenden Fällen möglich, die Auskunft zu verweigern, einzuschränken oder aufzuschieben: a. Der Verantwortliche ist eine private Person und die folgenden Voraussetzungen sind erfüllt: 1. Überwiegende Interessen des Verantwortlichen erfordern die Massnahme. 2. Der Verantwortliche gibt die Personendaten nicht Dritten bekannt. b. Der Verantwortliche ist ein Bundesorgan, und eine der folgenden Voraussetzungen ist erfüllt: 1. Die Massnahme ist wegen überwiegender öffentlicher Interessen, insbesondere der inneren oder der äusseren Sicherheit der Schweiz, erforderlich. 2. Die Mitteilung der Information kann eine Ermittlung, eine Untersuchung oder ein behördliches oder gerichtliches Verfahren gefährden. 3 Unternehmen, die zum selben Konzern gehören, gelten nicht als Dritte im Sinne von Absatz 2 Buchstabe a Ziffer 2. 4 Der Verantwortliche muss angeben, weshalb er die Auskunft verweigert, einschränkt oder aufschiebt.»

Die Bestimmung entspricht inhaltlich dem aufgehobenen Art. 9 Abs. 2 lit. a aDSG, weshalb die dazu ergangene Rechtsprechung weiterhin gilt. Die Sicherheitsinteressen sind weit zu verstehen, doch die Interessenabwägung darf nicht systematisch zugunsten des Dateibesitzers oder des Dritten ausfallen. Der Eingriff in das Auskunftsrecht muss zudem den Anforderungen von Art. 36 BV genügen (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit).

Akteneinsicht und Vertraulichkeit des Berichts

Der Beschwerdeführer beantragt die Herausgabe des vertraulichen Berichts, den fedpol zuhanden des Gerichts eingereicht hat. Das BVGer prüft dies anhand der VwVG-Bestimmungen:

Art. 27 VwVG (SR 172.021)«1 Die Behörde darf die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn: a. wesentliche öffentliche Interessen des Bundes oder der Kantone, insbesondere die innere oder äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft, die Geheimhaltung erfordern; b. wesentliche private Interessen, insbesondere von Gegenparteien, die Geheimhaltung erfordern; c. das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert. 2 Die Verweigerung der Einsichtnahme darf sich nur auf die Aktenstücke erstrecken, für die Geheimhaltungsgründe bestehen. 3 Die Einsichtnahme in eigene Eingaben der Partei, ihre als Beweismittel eingereichten Urkunden und ihr eröffnete Verfügungen darf nicht, die Einsichtnahme in Protokolle über eigene Aussagen der Partei nur bis zum Abschluss der Untersuchung verweigert werden.»

Art. 28 VwVG (SR 172.021)Kommentierung auf glossagens.ch

«Wird einer Partei die Einsichtnahme in ein Aktenstück verweigert, so darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit gegeben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen.»

Das Gericht hält fest, dass die Herausgabe des Berichts an den Beschwerdeführer dessen Begehren faktisch erfüllen würde — der Bericht enthält gerade die Informationen, deren Mitteilung fedpol verweigert. Der Verweigerungsgrund der Akteneinsicht (Art. 27 Abs. 1 lit. a VwVG) deckt sich mit dem Verweigerungsgrund des Auskunftsrechts (Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 DSG), sodass diese Frage nicht isoliert prozessual, sondern nur materiell beurteilt werden kann. Das Gericht gibt dem Beschwerdeführer immerhin die generelle Beschreibung des Berichtsinhalts bekannt (drei Seiten, Nennung der ausschreibenden Behörde, Rechtsgrundlagen, Begründung und Verhältnismässigkeit der Verweigerung; vier Anhänge).

Begründungsanforderungen bei sicherheitsrelevanten Auskunftsverweigerungen

Das BVGer rügt die Begründung der angefochtenen Entscheidung in vier Punkten:

Erstens genügt die blosse Nennung von Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 DSG nicht den Minimalanforderungen. Selbst bei herabgesetzten Begründungsanforderungen aus Sicherheitsgründen muss die Behörde eine — wenn auch nur beschreibende — Identifikation, Bewertung und Abwägung der Interessen vornehmen. Die Mitteilung eines vertraulichen Berichts zuhanden des Gerichts ersetzt keine Begründung gegenüber der betroffenen Person. Eine solche Praxis würde die Person jeglicher Möglichkeit berauben, die Entscheidung zu verstehen und den Eingriff in ihre Rechte wirksam anfechten zu können. Dies steht im Einklang mit der neueren Bundesgerichtsrechtsprechung, wonach selbst bei Sicherheitsinteressen eine beschreibende Begründung verlangt wird (BGer 1C_114/2024 vom 24. Juni 2026 E. 4.2; BGer 1C_597/2020 vom 14. Juni 2021 E. 5.3, nicht publiziert in BGE 147 II 408).

Zweitens waren die ergänzenden Ausführungen von fedpol im Beschwerdeverfahren nicht geeignet, den Begründungsmangel zu beheben. Die Behörde beschränkte sich darauf, die Gründe für die Verweigerung der Akteneinsicht mit jenen für die Auskunftsverweigerung gleichzusetzen, ohne die privaten Interessen des Beschwerdeführers gegen die Vertraulichkeitsinteressen der beteiligten Behörden abzuwägen.

Drittens besteht ein begründeter Zweifel, ob fedpol die Verhältnismässigkeit der Auskunftsverweigerung (Art. 36 BV) überhaupt geprüft hat, da die Stellungnahme der ausschreibenden Behörde vor Erlass der Entscheidung äusserst knapp ausfiel und lediglich den Zweck des Signalements sowie den Hinweis auf überwiegende öffentliche Interessen enthielt.

Viertens erfährt das Gericht aus dem vertraulichen Bericht, dass die ausschreibende Behörde zusätzlich das hängige Strafverfahren vor der Bundesanwaltschaft als Grund für die Verweigerung anführte. Dieser Grund (Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 2 DSG) hätte dem Beschwerdeführer nach Art. 26 Abs. 4 DSG zwingend mitgeteilt werden müssen.

Verletzung des rechtlichen Gehörs und deren Heilung

Das BVGer stellt fest, dass die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht leichtgewichtig ist und vor der Beschwerdeinstanz nicht geheilt werden kann. Der Beschwerdeführer kennt zwar die Existenz des SIS-Eintrags und einen weiteren Verweigerungsgrund, bleibt aber im Unwissen über den Umfang der erfassten Daten, deren Zweck und die Identität der ausschreibenden Behörde. Die Ausführungen von fedpol im Beschwerdeverfahren haben den Begründungsmangel nicht behoben, und das Gericht kann seinen Kontrollauftrag nicht wahrnehmen, ohne die Verfahrensrechte des Beschwerdeführers zu verletzen. Die Sache ist daher an fedpol zurückzuweisen. Fedpol hat zunächst den Sachverhalt bei der ausschreibenden Behörde zu ergänzen (Art. 36 BV), sodann eine neue, beschreibend begründete Entscheidung zu erlassen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid reiht sich in die gefestigte Rechtsprechung zum Auskunftsrecht im SIS-Kontext ein, präzisiert aber die Begründungsanforderungen unter dem revidierten DSG in einer für die Verwaltungspraxis richtungsweisenden Weise.

Der Leitentscheid BGE 147 II 408 (= BGer 1C_597/2020 vom 14. Juni 2021) klärte bereits die Zuständigkeit von fedpol für Auskunftsgesuche betreffend SIS-Einträge und die Pflicht, die ausschreibende Behörde anzuhören, ohne an deren Stellungnahme gebunden zu sein. Das BVGer bestätigt diese Grundsätze und wendet sie auf den vorliegenden Fall an (E. 7: fedpol ist nicht an den Standpunkt der ausschreibenden Behörde gebunden und kann sich von ihm distanzieren, wenn ihm wichtige Gründe dazu Anlass geben).

Die Frage der Begründungstiefe bei sicherheitsrelevanten Auskunftsverweigerungen wurde vom Bundesgericht in BGer 1C_114/2024 vom 24. Juni 2026 E. 4.2 und BGer 1C_597/2020 E. 5.3 dahingehend geklärt, dass bei Sicherheitsinteressen zwar herabgesetzte Begründungsanforderungen gelten, die Behörde aber eine beschreibende Motivation vornehmen muss. Die heutige BVGer-Rechtsprechung (vgl. auch BVGer A-7752/2025 vom 17. Juli 2026; BVGer A-4639/2022 vom 29. August 2023) zieht daraus den Schluss, dass die blosse Nennung der Rechtsnorm ungenügend ist und auch ein zuhanden des Gerichts eingereichter vertraulicher Bericht die Begründung gegenüber der betroffenen Person nicht ersetzen kann.

Wie der Kommentar zu Art. 26 DSG auf glossagens.ch aufzeigt, dürfte die zum Nachrichtendienst ergangene Rechtsprechung zur Begründungspflicht bei Auskunftsverweigerungen über diesen Bereich hinaus für sämtliche sicherheitsbehördlichen Auskunftsverweigerungen nach Art. 26 Abs. 2 lit. b DSG Bedeutung erlangen. Der vorliegende Entscheid bestätigt diese Erwartung und wendet die Grundsätze auf fedpol als weitere Sicherheitsbehörde an. Er ergänzt die bisherige Kasuistik um die klare Aussage, dass die Mitteilung eines vertraulichen Berichts an das Gericht die Begründungspflicht gegenüber der betroffenen Person nicht substituiert — eine Frage, die in dieser Schärfe bisher nicht höchstrichterlich geklärt war.

Fazit

Der Entscheid des BVGer Abteilung I vom 9. September 2026 verdeutlicht, dass der Datenschutz auch im Sicherheitsbereich prozedurale Mindeststandards einhält. fedpol kann sich bei der Verweigerung von Auskunftsbegehren betreffend SIS-Einträge nicht mit dem blossen Verweis auf die innere oder äussere Sicherheit begnügen. Vielmehr verlangt Art. 26 Abs. 4 DSG i.V.m. Art. 29 Abs. 2 BV eine — wenn auch beschreibende und rücksichtsvolle — Interessenabwägung, die es der betroffenen Person ermöglicht, die Tragweite des Eingriffs zu verstehen und wirksam anzufechten. Die Praxis, einen vertraulichen Bericht zuhanden des Gerichts einzureichen, ist mit den EU-SIS-Verordnungen vereinbar, genügt aber für sich allein nicht den Begründungsanforderungen des nationalen Rechts. Ein Weiterzug ans Bundesgericht via Recours en matière de droit public (Art. 82 ff. BGG) ist innerhalb von 30 Tagen möglich; ob das Bundesgericht Gelegenheit erhält, die hier aufgeworfene Frage der Substituierbarkeit der Begründung durch gerichtsinterne Berichte höchstrichterlich zu klären, bleibt abzuwarten.