BGer 1C_674/2025 — Parteiwechsel vor der Wahl als schwere Irreführung der Stimmberechtigten

Rechtsgebiet: Politische Rechte · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Zürich · Besetzung: 5 Richter · Verfahrensergebnis: Abweisung der Beschwerde

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Parteiwechsel einer gewählten Kandidatin unmittelbar nach Ablauf der Rechtsmittelfrist kann eine schwere Irreführung der Stimmberechtigten nach Art. 34 Abs. 2 BV darstellen, wenn der feste Entschluss zum Wechsel bereits im Zeitpunkt der Wahl gefasst war.
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, da nicht erstellt ist, dass die Beschwerdegegnerin den festen Entschluss zum Parteiwechsel bereits im Zeitpunkt der Wahl gefasst hatte. Die Beweislast für diese rechtsaufhebende Tatsache trifft die Beschwerdeführenden.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Beweislastverteilung bei Rügen der Irreführung der Stimmberechtigten durch Parteiwechsel und bestätigt, dass das Regelbeweismass der vollen Überzeugung gilt. Beweisschwierigkeiten bei inneren Tatsachen rechtfertigen keine Herabsetzung des Beweismasses.

Sachverhalt

Bei den Zürcher Kantonsratswahlen vom 12. Februar 2023 wurde Isabel Garcia auf der Liste der Grünliberalen Partei (GLP) im Wahlkreis II gewählt. Am 23. Februar 2023 — einen Tag nach Ablauf der fünftägigen Rechtsmittelfrist gegen das Wahlergebnis — informierte Garcia ihre Partei über ihren Übertritt zur FDP. Der Kantonsrat erwahnte die Wahlergebnisse am 8. Mai 2023. Sechs stimmberechtigte Personen erhoben Beschwerde.

In BGE 151 I 41 vom 22. Mai 2024 hiess das Bundesgericht die Beschwerde im Wesentlichen gut und wies die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zur Sachabklärung zurück. Es legte dar, dass ein Parteiwechsel grundsätzlich keine Verletzung der politischen Rechte darstelle, wer aber den Stimmberechtigten die eigene «wahre» Parteizugehörigkeit vorenthalte, führe sie über eine zentrale Tatsache in die Irre. Entscheidend sei, ob Garcia den festen Entschluss zum Parteiwechsel bereits im Zeitpunkt der Wahl gefasst hatte (E. 8.6 und 9).

Das Verwaltungsgericht holte das Protokoll der Anhörung Garcias durch die Geschäftsleitung des Kantonsrats ein und befragte am 28. Mai 2025 Garcia als Partei sowie sieben Zeugen aus dem Umfeld der beiden betroffenen Parteien. Mit Urteil vom 4. September 2025 wies es die Beschwerde ab, da nicht erstellt sei, dass Garcia den festen Entschluss bereits bei der Wahl gefasst habe. Hiergegen richtet sich die Beschwerde ans Bundesgericht.

Erwägungen

Massgeblicher rechtlicher Rahmen

Das Urteil stützt sich auf die Grundrechte der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 2 BV) und die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Nach BGE 151 I 41 E. 8.6 führt eine Kandidatin, die den Stimmberechtigten ihre «wahre» Listen- bzw. Parteizugehörigkeit vorenthält, die Wählerschaft über eine für die Wahl zentrale Tatsache in die Irre. Massgeblich ist, ob der feste Entschluss zum Parteiwechsel bereits im Zeitpunkt der Wahl gefasst war.

Art. 34 Abs. 2 BV (SR 101) «Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.»

Beweislastverteilung

Das Bundesgericht hält fest, dass im öffentlichen Recht Art. 8 ZGB analog gilt:

Art. 8 ZGB (SR 210) «Wo das Gesetz es nicht anders bestimmt, hat derjenige das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen, der aus ihr Rechte ableitet.»

Rechtsbegründende Tatsachen bei Wahlen sind solche, die zur Wählbarkeit führen (z.B. politischer Wohnsitz). Eine Irreführung der Stimmberechtigten, die gegebenenfalls die Aufhebung einer Wahl zur Folge haben kann, stellt dagegen eine rechtsaufhebende Tatsache dar. Deren Beweis obliegt denjenigen, die ihr Vorhandensein behaupten — hier also den Beschwerdeführenden. Das Bundesgericht stützt sich dabei auf die allgemeine Beweislastregel des Art. 8 ZGB und verweist auf die Literatur (LEHNER/MARKIC, AJP 2025 S. 154; KOULOURIS, recht 1/2026 S. 53 ff.). Aus BGE 151 I 41 E. 9 lässt sich nichts Gegenteiliges ableiten, da sich das Bundesgericht dort nur zur Pflicht zur behördlichen Untersuchung, nicht zur Beweislast äusserte.

Beweismass und Kognition

Es gilt das Regelbeweismass der vollen Überzeugung: Ein Beweis ist erbracht, wenn das Gericht am Vorliegen der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat (vgl. BGE 150 II 321). Das Bundesrecht verlangt im vorliegenden Bereich keine Ausnahme vom Regelbeweismass; blosse Beweisschwierigkeiten rechtfertigen keine Herabsetzung (vgl. BGE 130 III 321). Das Verwaltungsgericht hat seine Kognition nicht beschränkt, sondern Rechts- und Sachverhaltsfragen frei geprüft, wie es in Stimmrechtssachen dem Bundesrecht entspricht.

Mitwirkungspflicht und Zumutbarkeit

Die Beschwerdeführenden verlangten, dass Garcia Kommunikationsranddaten (Screenshots der Anrufliste) und Zeugen aus ihrem privaten Umfeld, insbesondere ihren Ehemann, beibringe. Das Bundesgericht hält fest, dass die Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen durch die Zumutbarkeitsbedingung Grenzen findet. Ein Eingriff in die Privatsphäre und informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 BV) müsste nicht nur zumutbar, sondern auch geeignet und erforderlich sein. Da die Nichteinreichung solcher Daten nicht zu Lasten Garcias gewürdigt werden durfte und auch die Beschwerdeführenden die Anhörung des Ehemannes bei der Vorinstanz nicht namentlich beantragt hatten, ist der Verzicht auf weitere Beweiserhebungen nicht zu beanstanden.

Beweiswürdigung und Indizien

Das Bundesgericht prüft die Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts auf Willkür. Zulässig ist der Schluss aus Indizien (natürliche Vermutungen), insbesondere bei inneren Vorgängen wie dem Entschluss zum Parteiwechsel (vgl. BGE 150 II 321). Das Verwaltungsgericht stützte sich auf:

• Den zeitlichen Ablauf (Parteiwechsel wenige Tage nach der Wahl);
• Die konsistenten Aussagen Garcias zu ihrer schlechten psychischen Verfassung am Wahltag;
• Die übereinstimmenden Zeugenaussagen unter Strafdrohung (Art. 160 Abs. 1 lit. a ZPO, Art. 307 StGB), wonach niemand vor der Wahl gesicherte Kenntnis vom festen Entschluss zum Parteiwechsel hatte;
• Die Aussage des FDP-Stadtpräsidenten B.________, dass Garcia ihn erst nach der Wahl angerufen habe.

Die Beschwerdeführenden brachten verschiedene Gegenindizien vor: Garcias Unzufriedenheit mit der GLP, der Einsatz einer Kommunikationsagentur im Wahlkampf, ihr Fernbleiben von der Wahlfeier sowie angeblich widersprüchliche Aussagen. Das Bundesgericht hält diese Indizien sämtlich für nicht durchschlagend: Aus Unzufriedenheit lässt sich kein bestimmter Zeitpunkt für den Entschluss ableiten; finanzieller Aufwand für die Wiederwahl spricht nicht gegen eine erst nach der Wahl getroffene Entscheidung; das Fernbleiben von der Wahlfeier lässt sich mit der gesundheitlichen Verfassung erklären; widersprüchliche Aussagen wurden nicht substanziiert dargelegt (Art. 106 Abs. 2 BGG). Das Verwaltungsgericht hat in antizipierter Beweiswürdigung auf weitere, die Privatsphäre eingrenzende Beweismassnahmen verzichtet — dies ist nicht willkürlich.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der unmittelbaren Nachfolge von BGE 135 I 19 und BGE 151 I 41. In BGE 135 I 19 befasste sich das Bundesgericht mit der Gültigkeit der Wahl einer St. Galler Kantonsrätin, die zwischen Wahltermin und Konstituierung des Parlaments zur SVP übertrat, und hielt fest, dass der Grundsatz des freien Mandats (Art. 161 Abs. 1 BV) grundsätzlich auch für die Zeit zwischen Wahl und Amtsantritt gilt. In BGE 151 I 41 präzisierte das Bundesgericht die Grenze des freien Mandats: Wer den Stimmberechtigten die eigene, «wahre» Parteizugehörigkeit vorenthält und den festen Entschluss zum Parteiwechsel bereits im Zeitpunkt der Wahl gefasst hat, führt die Wählerschaft über eine zentrale Tatsache in die Irre.

Das vorliegende Urteil bestätigt diese Rechtsprechung und füllt die von BGE 151 I 41 offengelassenen prozessualen Lücken:

1. Beweislast: Erstmals explizit geklärt, dass die Beweislast für die Irreführung als rechtsaufhebende Tatsache bei den Beschwerdeführenden liegt (analog Art. 8 ZGB).
2. Beweismass: Keine Herabsetzung des Regelbeweismasses der vollen Überzeugung wegen Beweisschwierigkeiten bei inneren Tatsachen.
3. Mitwirkungspflicht: Die Zumutbarkeitsgrenze setzt der Sachverhaltsabklärung von Amtes wegen Grenzen, insbesondere bei Eingriffen in die Privatsphäre und das Fernmeldegeheimnis.
4. Indizienbeweis: Natürliche Vermutungen sind bei inneren Vorgängen zulässig, aber die Beweiswürdigung unterliegt der Willkürkontrolle.

Fazit

Das Urteil schliesst die prozessuale Seite des in BGE 151 I 41 eröffneten Fragenkomplexes ab. Es bestätigt, dass ein Parteiwechsel nach der Wahl nicht per se die Wahlfreiheit verletzt, und präzisiert die Beweislast- und Beweismassfrage für die schwerstwiegende Rüge — die Irreführung der Stimmberechtigten durch Verheimlichung des bereits gefassten Entschlusses zum Parteiwechsel. Die Beweislast liegt bei den Beschwerdeführenden, und das Beweismass wird nicht herabgesetzt. Das Urteil verdeutlicht damit die hohen Hürden, die einer erfolgreichen Anfechtung von Wahlen wegen parteipolitischer Täuschung entgegenstehen, wahrt aber gleichzeitig den verfassungsrechtlichen Anspruch auf gerichtliche Untersuchung bei glaubhaft gemachten Anzeichen einer schweren Irreführung (Art. 34 Abs. 2 i.V.m. Art. 29a BV).