Executive Summary

• Kernpunkt: Die Stadt Zürich darf Wohnungen, die regelmässig befristet für weniger als ein Jahr gewerblich zur Verfügung gestellt werden (Business-Apartments), von der Anrechnung an den Mindestwohnanteil in der Bau- und Zonenordnung ausschliessen.
• Entscheidung: Die Beschwerde der Anbieterinnen von Business-Apartments wird abgewiesen; die strittige BZO-Teilrevision ist mit dem Bundesrecht vereinbar.
• Bedeutung: Erste Grundsatzentscheidung des Bundesgerichts zur Zulässigkeit kommunaler Mindestwohnanteilsregelungen, die kurzfristige gewerbliche Vermietung von der Anrechenbarkeit ausnehmen; Bestätigung des weiten kommunalen Gestaltungsspielraums bei § 49a Abs. 3 PBG/ZH; Klärung, dass solche Regelung weder gegen Bundesprivatrecht (Mietrecht) noch gegen Wirtschaftsfreiheit oder Gleichbehandlung verstösst.

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 22. September 2021 änderte der Gemeinderat der Stadt Zürich die Bau- und Zonenordnung (BZO) in den Art. 6 und Art. 40. Die Neuregelung sieht vor, dass Wohnungen, die regelmässig befristet für weniger als ein Jahr gewerblich zur Verfügung gestellt werden und in denen keine Person ihren Hauptwohnsitz hat oder eine Person im Sinne von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG nutzt, nicht auf den Mindestwohnanteil angerechnet werden. Ausgenommen von dieser Nichtanrechenbarkeit sind Wohnungen, die im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zur Unterbringung von Hilfebedürftigen zur Verfügung gestellt werden. Die klassische Hotelnutzung bleibt weiterhin anrechenbar.

Gegen diese Änderung wandten sich vier Gesellschaften, die als Anbieterinnen von möblierten Business-Apartments auftreten, welche sie häufig unterjährig vermieten und die sich zu einem grossen Teil in Zonen mit Pflichtwohnanteil befinden. Nach erfolglosem Durchzug durch Baurekursgericht und Verwaltungsgericht (mit abweichender Minderheitsmeinung) gelangten sie ans Bundesgericht.

Erwägungen

Vorrang des Bundesrechts und Art. 6 ZGB

Die Beschwerdeführerinnen machten geltend, die BZO-Änderung stelle einen unzulässigen Eingriff in die Vertragsfreiheit dar und verstosse gegen das Bundesprivatrecht, insbesondere das Mietrecht (Art. 253 ff. OR). Das Bundesgericht stellte fest, dass der Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) zwar in Sachgebieten, die die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, kantonale Rechtssetzung ausschliesst. Jedoch werden die Kantone in ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt (Art. 6 Abs. 1 ZGB). Eine gleiche Materie kann sowohl vom Bundeszivilrecht als auch vom kantonalen öffentlichen Recht erfasst werden. Kantonale Regelungen sind zulässig, wenn der Bundesgesetzgeber die Materie nicht abschliessend regelt, die kantonale Regelung durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse begründet ist und sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstösst.

Art. 6 Abs. 1 ZGB (SR 210) Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Kantone werden in ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt.»

Das Bundesgericht hielt fest, dass die Kantone zwar nicht direkt in die Verträge zwischen Vermieter und Mieter eingreifen dürfen, da das Bundes(zivil)recht diese Materie abschliessend regelt. Jedoch bleiben den Kantonen verhältnismässige Massnahmen zur Bekämpfung der Mietwohnungsknappheit erlaubt, auch wenn diese indirekt das Vertragsverhältnis beeinflussen (Bestätigung von BGE 146 I 70 E. 5.2.2). Die streitige Regelung verfolgt wohnpolitische Anliegen im Rahmen der Raumplanung und zielt primär auf die Bekämpfung von Mietwohnungsknappheit ab, wobei als Nebeneffekt eine gewisse Preisstabilisierung erreicht werden soll. Da die Regelung eine andere hauptsächliche Stossrichtung verfolgt als die bundesrechtlichen Mietrechtsbestimmungen, regelt das Bundesprivatrecht die Materie nicht abschliessend.

Gesetzliche Grundlage auf kantonaler Ebene (§ 49a Abs. 3 PBG/ZH)

Das Bundesgericht bestätigte, dass § 49a Abs. 3 PBG/ZH den Gemeinden einen Gestaltungsspielraum bei der Regelung von Mindestwohnanteilen einräumt. Die weite Formulierung dieser Bestimmung ermöglicht es den Gemeinden, ihre Ziele hinsichtlich Wohnanteilbeschränkung auf verschiedene Art und Weise zu verwirklichen und die im Rahmen der Anteilsvorschriften zulässige Nutzung näher zu umschreiben. Die Nutzungsdauer wurde als sachlich vertretbares Kriterium für die Anrechenbarkeit auf den Mindestwohnanteil anerkannt: Business-Apartments und kurzfristig vermietete Zweitwohnungen führen strukturell zu hoher Fluktuation und tragen nur in geringem Umfang zur Wohnlichkeit der Quartiere bei.

Grundrechtseingriff: Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie

Die Beschwerdeführerinnen beriefen sich auf Verletzungen der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und der Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV).

Art. 27 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet. 2 Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.»

Art. 36 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

Die gesetzliche Grundlage ist gegeben, da die BZO-Bestimmungen durch den Gemeinderat (das Parlament der Stadt Zürich) erlassen und dem fakultativen Referendum unterstellt wurden, womit die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn erfüllt sind (Art. 36 Abs. 1 BV).

Öffentliches Interesse

Das Bundesgericht hielt fest, dass in der Stadt Zürich angesichts der ausserordentlichen Wohnungsknappheit (Leerwohnungsbestand unter 0,1 %) ein hochgewichtiges öffentliches Interesse an raumplanerischen und wohnpolitischen Massnahmen zur Sicherung von Erstwohnraum besteht. Es besteht die Gefahr, dass der lokalen Wohnbevölkerung durch kurzfristige Vermietungen bezahlbarer Erstwohnraum entzogen wird, da diese gewerblichen Kurzzeitvermietungen in der Regel profitabler sind als die langfristige Vermietung. Die Anforderung des kommunalen Richtplans (Ziffer 3.6.3 b SLöBA), wonach bei steigenden Zahlen umgehend Massnahmen zu ergreifen sind, schliesst prospektive Massnahmen nicht aus.

Verhältnismässigkeit

Eignung: Die Regelung ist nicht von vornherein ungeeignet, selbst wenn sie im Hinblick auf die öffentlichen Interessen bloss einen begrenzten Beitrag leistet. Die gebietsweise höhere Bedeutung in zentralen Stadtquartieren sowie die Rückführung von Wohnungen in den regulären Mietwohnungsmarkt stützen die Eignung.

Erforderlichkeit: Mildere Mittel wie eine blosse Überwachungspflicht oder Meldepflicht wären nicht gleich geeignet, da eine retrospektive Regulierung wegen der Besitzstandsgaratie kaum in der Lage wäre, bereits eingetretene Entwicklungen effektiv zu korrigieren.

Zumutbarkeit: Der Leerwohnungsbestand von unter 0,1 % rechtfertigt ein hohes Gewicht der öffentlichen Interessen. Den Beschwerdeführerinnen bleibt eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der Liegenschaften möglich, und die Bestandesgarantie für bestehende Nutzungen bleibt gewahrt. Zudem bleibt ein Zuzug im Rahmen von mehr als einjährigen oder unbefristeten Mietverträgen unberührt.

Gleichbehandlung und Wettbewerbsneutralität (Hotelprivileg)

Das Bundesgericht befasste sich eingehend mit dem Einwand, dass die weiterhin erlaubte Anrechenbarkeit von Hotelnutzungen der Hotelbranche einen unzulässigen Wettbewerbsvorteil einräume. Es hielt fest, dass Hotels und Business-Apartments aufgrund der nur teilweisen Überschbeineidung des Angebots nicht zwingend als direkte Konkurrenten zu qualifizieren sind. Selbst wenn direkte Konkurrenz angenommen würde, rechtfertigen sachliche Gründe die unterschiedliche Behandlung: Hotels fördern durch gastronomische Angebote und spezifische Infrastruktur die urbane Durchmischung und Quartierbelebung, während Business-Apartments und Zweitwohnungen in wesentlich geringerem Umfang zur Wohnlichkeit von Quartieren beitragen. Die unterschiedliche Behandlung beruht primär auf raumplanungsrechtlichen und nicht auf wettbewerblichen Gründen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Traditionslinie der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Wohnanteilregelungen und ordnungsrechtlichen Massnahmen gegen Wohnungsknappheit:

BGE 146 I 70: Das Bundesgericht hielt bereits fest, dass kantonale Massnahmen zur Bekämpfung der Mietwohnungsknappheit zulässig sind, auch wenn sie indirekt das Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter beeinflussen (E. 5.2.2). Das vorliegende Urteil bestätigt und konkretisiert diese Rechtsprechung im Kontext kommunaler Mindestwohnanteilregelungen.

BGE 147 II 125: Das Bundesgericht bejahte ein schutzwürdiges öffentliches Interesse an kommunalen Massnahmen, die das Bedürfnis der ortsansässigen Bevölkerung an einem genügenden Angebot von Mietwohnungen in einem bestimmten Preissegment befriedigen (E. 10.2). Das vorliegende Urteil wendet diese Grundsätze auf die spezifische Frage der Nichtanrechenbarkeit kurzfristig vermieteter Wohnungen an.

BGE 149 I 25 (teilweise nicht publiziert, vgl. Urteil 1C_759/2021): Das Bundesgericht bestätigte die Zulässigkeit indirekt eingreifender, typischerweise sozialpolitisch motivierter öffentlich-rechtlicher Bestimmungen (E. 4.4.5 f.). Das vorliegende Urteil wendet diese Grundsätze auf die Nichtanrechenbarkeit von Business-Apartments beim Mindestwohnanteil an.

BGE 142 I 162: Grundsätze der Wettbewerbsneutralität und Gleichbehandlung der Konkurrenten im Raumplanungsrecht (E. 3.5, 3.7.2). Das vorliegende Urteil präzisiert diese Grundsätze für das Verhältnis von Hotels zu Business-Apartments.

Urteil 1C_180/2017 (in: ZBl 120/2019 S. 219): Differenzierende Vorschriften bezüglich der Wohndauer in Verbindung mit der Art der Wohnnutzung in einzelnen Zonen sind mit dem RPG vereinbar (E. 4, 4.6). Das vorliegende Urteil bestätigt diesen Ansatz.

BGE 129 II 321: Zum Begriff der «Bevölkerung» nach Art. 3 Abs. 3 RPG (E. 3.2) — dieser umfasst grundsätzlich die Gesamtheit der in der Schweiz wohnhaften Personen, schliesst aber differenzierende Vorschriften nicht aus.

Neu ist die ausdrückliche Qualifikation der Nutzungsdauer als sachlich vertretbares Kriterium im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG/ZH sowie die eingehende dogmatische Begründung, warum Hotelnutzungen trotz kürzerer Aufenthaltsdauer weiterhin anrechenbar bleiben. Das Urteil erweitert die Rechtsprechung zur expansiven Kraft des kantonalen öffentlichen Rechts nach Art. 6 ZGB (vgl. BGE 146 I 70 E. 5.2.1; 143 I 109 E. 4.2.2) auf den Bereich der kommunalen Wohnanteilspflicht und klärt erstmals grundsätzlich, dass Art. 3 Abs. 2 ZWG Raum für verschärfende kantonale Regelungen auch unterhalb des 20 %-Schwellenwerts lässt.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und hält die strittige BZO-Teilrevision der Stadt Zürich für bundesrechtskonform. Die Entscheidung stärkt den kommunalen Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung von Mindestwohnanteilregelungen und bestätigt, dass Städte mit akuter Wohnungsknappheit auch unterhalb des ZWG-Schwellenwerts von 20 % prospektiv tätig werden dürfen. Die Nutzungsdauer wird als sachlich vertretbares Differenzierungskriterium anerkannt, und die differenzierte Behandlung von Hotelnutzungen gegenüber Business-Apartments wird raumplanungsrechtlich gerechtfertigt. Der Entscheidung kommt über den Einzelfall hinaus Bedeutung zu, da sie erstmals grundsätzlich die Zulässigkeit von Nichtanrechnungsregelungen für kurzfristig gewerblich vermietete Wohnungen beim Mindestwohnanteil bestätigt.