1C_535/2025 — Baubewilligung Mobilfunkanlage (adaptive Antennen, Worst-Case-Betrieb)

Rechtsgebiet: Umweltrecht (NISV) / Baurecht · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 3 Richter/innen · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht bestätigt seine gefestigte Rechtsprechung zu Grenzwerten und zum Betrieb adaptiver Mobilfunkantennen nach der NISV und weist alle Rügen einer Beschwerdeführerin gegen eine Mobilfunkanlage in Flawil (SG) ab.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird; die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
• Bedeutung: Der Entscheid reiht sich in eine lange Serie gleichartiger Urteile ein und bestätigt, dass adaptive Antennen im Worst-Case-Betrieb (ohne Korrekturfaktor KAA) rechtmässig sind, das Qualitätssicherungssystem ausreichend ist, Reflexionen und DSS-Betrieb Praxisfragen bleiben, und das BAFU als Fachbehörde vertrauenswürdig ist.

Sachverhalt

Die Swisscom (Schweiz) AG reichte am 11. September 2020 ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage (25 m hoher Mast mit Antennenmodulen und Technikschrank) auf Parzelle Nr. 611 der Gemeinde Flawil ein. Gemäss Standortdatenblatt vom 23./27. März 2020 senden die Antennenmodule auf den Frequenzbändern 700–900, 1'800–2'600 und 3'600 MHz. Die im Frequenzbereich 3'600 MHz einzusetzenden Antennen verfügen über mindestens 8 Sub-Arrays, sollen jedoch ohne Korrekturfaktor KAA gemäss Ziff. 63 Anhang 1 NISV betrieben werden — also nach dem sog. Worst-Case-Szenario.

Gegen das Baugesuch erhob die A.________ AG Einsprache. Die Bau- und Infrastrukturkommission Flawil wies sämtliche Einsprachen ab und bewilligte das Baugesuch (Beschluss vom 24. November 2021). Den Rekurs wies das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 28. März 2024 ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen wies die Beschwerde mit Entscheid vom 21. August 2025 ab. Dagegen richtet sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Prozessuale Rügen und Begründungsanforderungen

Das Bundesgericht prüft zunächst die formellen Voraussetzungen. Die Beschwerdeführerin äussert sich nicht zur Beschwerdebefugnis (Art. 89 Abs. 1 BGG); diese Frage kann jedoch offenbleiben. Soweit Rügen zum Korrekturfaktor erhoben werden, geht das Bundesgericht nicht darauf ein, da die vorliegend zu beurteilenden Antennen ohne solchen Faktor betrieben werden. Die Rüge zum Bedürfnisnachweis scheitert an appellatorischer Kritik ohne Auseinandersetzung mit der zitierten Rechtsprechung.

Die massgebliche Kognitionsnorm lautet:

Art. 106 BGG (SR 173.110)«Art. 106 Rechtsanwendung 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an. 2 Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.»

Gestützt auf Art. 106 Abs. 2 BGG prüft das Bundesgericht die Verletzung von Grundrechten nur bei qualifizierter Rüge. Die Beschwerdeführerin setzt sich jedoch weder mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids noch mit der zitierten Rechtsprechung ausreichend auseinander. Rein appellatorische Kritik genügt den Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG nicht (BGE 149 III 81 E. 1.3; BGE 144 V 388 E. 2).

Rechtliches Gehör und Akteneinsicht

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil das Verwaltungsgericht verschiedene Punkte nur kurz abhandelte. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass der Begründungsanspruch aus Art. 29 BV nicht gebietet, sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen:

Art. 29 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. 2 Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör. 3 Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.»

Das Bundesgericht stellt fest, dass das Verwaltungsgericht über den Mindestanspruch hinausgegangen war, indem es sich zu jeder Rüge kurz, aber ausdrücklich geäussert hatte (BGE 150 III 1 E. 4.5). Wie der Kommentar zu Art. 29 BV ausführt, statuiert Art. 29 BV justizförmige Mindestgarantien; die Begründungspflicht verlangt lediglich, dass der Betroffene die Tragweite des Entscheids erkennen und ihn in Kenntnis der Sache anfechten kann — nicht aber, dass jede einzelne Rüge ausdrücklich widerlegt wird.

Bezüglich des Akteneinsichtsrechts hält das Bundesgericht fest, dass dieses sämtliche Verfahrensakten umfasst, ohne dass ein besonderes Interesse geltend gemacht werden muss (BGE 144 II 427 E. 3.1.1). Originale Antennendiagramme des Herstellers sind jedoch — wie das Bundesgericht bereits mehrfach festgehalten hat — nicht vom Akteneinsichtsrecht gedeckt (BGer 1C_538/2025 E. 3.2; BGer 1C_383/2024 E. 3.7; BGer 1C_134/2024 E. 4). Das Ausstandsgesuch gegen das BAFU als Behörde als solche ist unzulässig; es kann sich nur gegen konkrete Behördenmitglieder richten (BGE 139 I 121 E. 4.3).

Materiell-rechtliche Rügen: Nahfeld, OMEN, Pulsdauer

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Mastfuss und benachbarte Gebäude befänden sich im Nahfeld der Antenne, weshalb die Fernfeldbetrachtungsweise zu einer Unterschätzung der Feldstärken führe. Das BAFU erläutert die antennentheoretische Zoneneinteilung (reaktives Nahfeld, strahlendes Nahfeld, Fernfeld) und stellt fest, dass der OKA beim Mastfuss 21,5 m unterhalb der Antenne liegt — also deutlich im Fernfeld. Das Fernfeldmodell führe im strahlenden Nahfeld zudem zu einer Überschätzung der Exposition und sei somit konservativ. Das Bundesgericht folgt diesen nachvollziehbaren Ausführungen (vgl. BGer 1C_538/2025 E. 6.7).

Die Rüge, die Liegenschaft Burgauerstrasse 51 sei zu Unrecht nicht als OMEN deklariert worden, wird damit abgewiesen, dass Swisscom und BAFU die Feldstärke an diesem Ort berechnet haben (4,01 V/m) und diese nicht zu den drei höchstbelasteten OMEN gehört. Die Beschwerdeführerin setzt sich damit in der Replik nicht auseinander.

Die Rüge zu den Immissionsgrenzwerten für die Pulsdauer geht fehl: Der Grenzwert für gepulste Strahlung nach Anhang 2 Ziff. 11 Abs. 2 NISV (1'950 V/m für Frequenzen oberhalb 2 GHz) ist bei Mobilfunkstrahlung irrelevant, da der Immissionsgrenzwert nach Abs. 1 (6-Minuten-Mittelung) die Strahlung stärker begrenzt.

Adaptive Antennen: Bestätigung der gefestigten Rechtsprechung

Die Beschwerdeführerin erhebt mehrere allgemeine Rügen zum Betrieb adaptiver Antennen. Das Bundesgericht weist darauf hin, dass es diese Punkte in den vergangenen Jahren in zahlreichen Verfahren geprüft und entschieden hat. Die massgebliche Norm für die vorsorgliche Emissionsbegrenzung lautet:

Art. 4 NISV (SR 814.710)«1 Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten. 2 Bei Anlagen, für die Anhang 1 keine Vorschriften enthält, ordnet die Behörde Emissionsbegrenzungen so weit an, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist.»

Im Einzelnen bestätigt das Bundesgericht:

Vorsorgeprinzip und Grenzwerte: Die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV sind rechtskonform. Das BAFU kommt seiner Aufgabe nach, die internationale Forschung und technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls Grenzwertanpassungen zu verlangen (grundlegend BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023; bestätigt in BGer 1C_538/2025 E. 6.5; BGer 1C_187/2024 E. 5.2; BGer 1C_248/2024 E. 2.2; BGer 1C_279/2023 E. 9). Dies gilt auch für die wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Pulsation und zu nicht-thermischen Wirkungen.

Neigungswinkel: Die vom BAFU empfohlene Berechnungsmethode mit umhüllenden Antennendiagrammen (0° Azimut / 0° Elevation senkrecht zum Antennenpanel) ist zulässig.

QS-System: Bei Antennen, die nach dem Worst-Case-Szenario bewilligt wurden, ist keine Echtzeitüberwachung erforderlich, da im QS-System die maximale Sendeleistung erfasst wird. Die Steuerung ist statisch und wird nur selten verändert. Die umhüllenden Antennendiagramme decken sämtliche Beams ab (BGE 151 II 593 E. 7.4).

Reflexionen: Reflexionen können zu substanziellen Abweichungen führen; grossflächige Reflexionen dürfen in der rechnerischen Prognose nicht unberücksichtigt bleiben. Es obliegt jedoch der beschwerdeführenden Partei, plausibel zu machen, dass die Nichtberücksichtigung im konkreten Fall zu einer Grenzwertüberschreitung an einem OMEN führen könnte (BGer 1C_538/2025 E. 6.4; BGer 1C_307/2023 E. 8.2–8.3).

DSS-Betriebsmodus: Der Wechsel des Mobilfunkstandards (Dynamic Spectrum Sharing) hat keine Änderung der Anlage i.S.v. Ziff. 62 Abs. 5 Anhang 1 NISV zur Folge (BGer 1C_538/2025 E. 6.6; BGer 1C_332/2023 E. 4.3).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil 1C_535/2025 vom 1. September 2026 ist ein reines Bestätigungsurteil. Es trägt keine neue dogmatische Erkenntnis bei, sondern reiht sich in die seit BGE 151 II 593 (Korrekturfaktor adaptiver Antennen) und dem Leitentscheid BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 etablierte und mittlerweile gefestigte Rechtsprechung ein. Mit über 300 Zitationen ist 1C_100/2021 der meistzitierte Entscheid im Bereich NISV/adaptive Antennen und bildet seither den Referenzpunkt für alle Folgeurteile.

Die dogmatische Bedeutung liegt darin, dass das Bundesgericht auch im vorliegenden Fall — bei Antennen, die nach dem Worst-Case-Szenario (ohne Korrekturfaktor) betrieben werden — keiner der zahlreichen Rügen folgt, die gegen die NISV-Grenzwerte, das QS-System, die Nahfeldbetrachtung, die OMEN-Deklaration, Reflexionen und den DSS-Betrieb vorgebracht wurden. Der Entscheid dokumentiert damit die hohe Hürde für eine Praxisänderung (BGE 149 II 354 E. 2.3) und die Beständigkeit der bundesgerichtlichen Linie: Einzelne Studien oder Berichte genügen nicht, um die Grenzwerte in Frage zu stellen; massgeblich ist die Gesamtbeurteilung durch das BAFU unter Einbezug der BERENIS-Newsletter.

Im prozessualen Bereich bestätigt der Entscheid die bereits in BGer 1C_538/2025, 1C_383/2024 und 1C_134/2024 etablierte Praxis, dass originale Hersteller-Antennendiagramme nicht vom Akteneinsichtsrecht gedeckt sind, sowie die ständige Rechtsprechung, dass sich Ausstandsgesuche nur gegen Behördenmitglieder, nicht gegen Behörden als solche richten.

Fazit

Der Entscheid ist ein weiterer Mosaikstein in der inzwischen umfangreichen 5G-Rechtsprechung des Bundesgerichts. Er bestätigt umfassend, dass Mobilfunkanlagen mit adaptiven Antennen im Worst-Case-Betrieb nach geltendem Recht bewilligungsfähig sind, sofern die Standortdatenblätter die erforderlichen Angaben enthalten und die Grenzwerte an den massgebenden Orten eingehalten werden. Für Beschwerdeführerinnen, die die bundesgerichtliche Praxis mit repetitiven und unsubstanziierten Rügen angreifen, setzt das Urteil ein klares Zeichen: ohne konkrete, auf den Einzelfall bezogene und wissenschaftlich fundierte Argumentation, die eine Praxisänderung rechtfertigen könnte, bleiben diese Rügen erfolglos.