1C_149/2026 — Detailplan Piana-Caminada-Cairelletto (Gemeinde Manno): Eigentumsgarantie und Mitwirkung im Raumplanungsverfahren

Rechtsgebiet: Raumplanungsrecht · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Tessin · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 3 Richter/innen (Haag, Kneubühler, Merz) · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen (grösstenteils unzulässig, im Übrigen unbegründet)

Executive Summary

• Kernpunkt: Eine Grundeigentümerin wehrt sich gegen einen tessinischen Detailplan (Piano particolareggiato), der ihr Grundstück in einen Perimeter für allgemeine Landumlegung einbezieht. Das Bundesgericht prüft, ob der Eingriff in die Eigentumsgarantie schwerwiegend ist, ob die gesetzliche Grundlage ausreicht und ob die Mitwirkungsrechte nach Art. 4 RPG gewahrt wurden.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird abgewiesen. Der Eingriff ist nicht schwerwiegend, da die Bau可能性en leicht zunehmen; die gesetzliche Grundlage (Art. 54 des tessinischen Ausführungsgesetzes zum RPG) genügt; die Mitwirkung der Bevölkerung wurde durchgeführt. Die meisten Rügen sind unzulässig, da sie appellatorisch bleiben und sich nicht mit den Erwägungen der Vorinstanz auseinandersetzen.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt die Rechtsprechung, dass die Einbeziehung eines Grundstücks in ein Umlegungsperimeter keinen schwerwiegenden Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellt, wenn die Baumöglichkeiten nicht reduziert werden. Er präzisiert ausserdem die Grenzen des Mitwirkungsrechts nach Art. 4 RPG: ein Anspruch auf individuelle Antwort besteht nicht.

Sachverhalt

Die A.________ SA, eine Immobilienkaufmann-Gesellschaft, ist Eigentümerin des unüberbauten Grundstücks part. uuu in Manno (Kanton Tessin) mit einer Fläche von über 16'000 m². Das Grundstück liegt teilweise in der extensiven Wohnzone R2, teilweise in der Industriezone Jb des am 11. August 1982 genehmigten kommunalen Nutzungsplans. Am 21. Oktober 2013 erliess der Gemeinderat von Manno den Detailplan (Piano particolareggiato, PP) Piana-Caminada-Cairelletto samt Umweltverträglichkeitsbericht (RIA) und begleitenden Nutzungsplanvarianten. Der Perimeter umfasst mehrere Grundstücke mit insgesamt über 65'000 m² und zielt auf eine Neuzuweisung der städtebaulichen und funktionalen Ordnung des Gebiets ab. Er sieht neun bebaubare Loste, eine gemeinsame Grünfläche sowie Flächen für kantonale Mobilitätsinfrastruktur (Tram-Zug-Strecke Manno–Bioggio) vor. Die Umsetzung des Plans setzt eine allgemeine Landumlegung (permuta generale) voraus.

Der Regierungsrat des Kantons Tessin genehmigte den PP am 31. Mai 2016 mit mehreren amtlichen Änderungen und wies die Beschwerde der Grundeigentümerin ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Tessin wies die Beschwerde am 29. Januar 2026 teilweise gut, soweit es die Formulierung von Art. 21 Ziff. 5 und 6 der Ausführungsnormen (NAPP) betraf, und wies sie im Übrigen ab. Dagegen richtet sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Verfahrensrechtliches: Postulationsfähigkeit und Zulässigkeit

Das Bundesgericht klärt zunächst eine verfahrensrechtliche Vorfrage: Die Vorinstanz hatte Zweifel an der Postulationsfähigkeit der Beschwerdeführerin geäussert, weil deren Anwältin Kanzleikollegin des Bundesrichter-Ersatzmannes Fabrizio Monaci ist. Das Gericht hält fest, dass das Verbot der berufsmässigen Vertretung vor Bundesgericht gemäss Art. 6 Abs. 2 BGG sich nicht auf Kanzleikollegen eines Bundesrichter-Ersatzmannes erstreckt (unter Verweis auf DONZALLAZ, Kommentar zum BGG). Eine blosse Vermutung, der Ersatzmann habe die Beschwerde selbst verfasst, reicht für eine Inkompatibilität nicht aus.

Zur Sachrüge bemängelt das Gericht, dass die Beschwerde weitgehend appellatorisch bleibt und sich nicht mit den Erwägungen der Vorinstanz auseinandersetzt. Rügen, die sich gegen Entscheidungen unterer Instanzen (Gemeinde, Regierungsrat) richten, sind unzulässig, da nur der Entscheid der letzten kantonalen Instanz Gegenstand der Beschwerde sein kann (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Die Sachverhaltsrüge genügt nicht den strengen Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG: die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiecht die Feststellungen der Vorinstanz willkürlich wären.

Rechtliches Gehör (Art. 29 BV) und Befangenheit

Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs wird abgewiesen. Das Gericht stellt fest, dass die Vorinstanz sich zu den massgeblichen Punkten geäussert hat: Inhalt und Tragweite des Detailplans, Übereinstimmung mit der Richtplanung, öffentliches Interesse, finanzielle Tragbarkeit und Verhältnismässigkeit. Die Garantie des rechtlichen Gehörs verlangt nicht, dass sich die Behörde mit jeder einzelnen Einwendung befasst, sondern nur mit den für den Entscheid erheblichen Umständen (BGE 151 IV 18 E. 4.4.4; BGE 150 III 1 E. 4.5).

Die Rüge eines Interessenkonflikts der Gemeinde — die selbst zwei Grundstücke im Perimeter besitzt — wird ebenfalls abgewiesen. Das Bundesgericht hält fest, dass eine Häufung unterschiedlicher Aufgaben der Gemeindevorstandschaft im öffentlichen Interesse für sich allein keinen Ausstandsgrund darstellt (BGE 140 I 326 E. 5.2). Die Gemeinde ist für die Erstellung und den Erlass von Nutzungsplan und Detailplan zuständig; dass sich gemeindeeigene Grundstücke im Planperimeter befinden, liegt in der Natur der Sache und begründet keine Befangenheit.

Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG)

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 4 RPG, weil sie im Planungsverfahren „ignoriert" worden sei und insbesondere keine Antwort auf ihre Bedenken hinsichtlich des bestehenden Gebäudes auf dem Nachbargrundstück (part. xxx) erhalten habe. Das Gericht referiert die ständige Rechtsprechung zu Art. 4 RPG:

Art. 4 RPG (SR 700)«1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden unterrichten die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach diesem Gesetz. 2 Sie sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. 3 Die Pläne nach diesem Gesetz sind öffentlich.»

Das Bundesgericht bestätigt seine Rechtsprechung, wonach die Mitwirkung nach Art. 4 RPG eine Einflussmöglichkeit darstellt, die von den Instrumenten der direkten Demokratie und des Rechtsschutzes zu unterscheiden ist (BGE 135 II 286 E. 4.2.3). Die Behörden verfügen über einen weiten Beurteilungsspielraum. Als Mindestgarantie verlangt Art. 4 RPG, dass die Planungsbehörden neben der Möglichkeit, allgemeine Einwendungen zu erheben, auch Vorschläge und Einsprachen materiell prüfen und sich damit auseinandersetzen. Eine individuelle Antwort ist jedoch nicht erforderlich (BGE 135 II 286 E. 4.1; BGE 133 II 120 E. 3.2). Die Mitwirkung nach Art. 4 RPG konkretisiert nicht das rechtliche Gehör nach Art. 29 BV, welches im Rechtsmittelverfahren nach Art. 33 RPG gilt (BGE 135 II 286 E. 5).

Im Fall hatte die Gemeinde zwei öffentliche Versammlungen und Einzelgespräche mit den betroffenen Grundeigentümern durchgeführt. Die Beschwerdeführerin bemängelt im Kern nicht die fehlende Mitwirkung, sondern die fehlende individuelle Antwort auf ihre Bedenken zur Realisierbarkeit des Plans — was rather eine Frage des rechtlichen Gehörs als der Mitwirkung ist. Die Rüge wird, soweit zulässig, abgewiesen.

Interessenabwägung (Art. 3 RPG und Art. 3/47 RPV)

Die Beschwerdeführerin rügt eine unzureichende Interessenabwägung. Das Gericht hält fest, dass die Interessenabwägung bei der Genehmigung einer Spezialplanung in grossem Masse eine Ermessensfrage ist, in die das Bundesgericht nur eingreift, wenn das Planungsermessen überspannt oder unzulänglich ausgeübt wurde (BGE 147 I 450 E. 3.2.5; BGE 142 I 162 E. 3.2.2). Je stärker sich eine Spezialplanung vom Basisnutzungsplan entfernt, desto höhere Anforderungen werden an die Begründung gestellt. Die Rüge wird als unzulässig qualifiziert, weil sich die Beschwerdeführerin nicht mit den konkreten Erwägungen der Vorinstanz auseinandersetzt und die Inhalte des Planungsberichts nicht substantiiert kritisiert.

Eigentumsgarantie (Art. 26 und 36 BV)

Die zentrale rechtliche Auseinandersetzung betrifft die Eigentumsgarantie. Die Beschwerdeführerin rügt eine unzureichende gesetzliche Grundlage, die Unvorhersehbarkeit des Plans, das Fehlen eines öffentlichen Interesses und die Unverhältnismässigkeit.

Schwere des Eingriffs und gesetzliche Grundlage

Das Gericht legt zunächst die Schwere des Eingriffs fest. Ein schwerer Eingriff liegt vor, wenn Grundeigentum zwangsweise entzogen wird oder Verbote bzw. positive Vorschriften eine Nutzung unmöglich oder erheblich erschweren (BGE 150 I 106 E. 5.1). Kein schwerer Eingriff liegt vor, wenn die zulässigen Baumöglichkeiten nur reduziert werden (BGE 150 I 106 E. 5.1) oder wenn ein Grundstück in einen Umlegungsperimeter einbezogen wird, da der Eigentümer nach dem Grundsatz des Realersatzes grundsätzlich einen Anspruch auf Zuweisung gleichwertiger Grundstücke hat (BGE 122 I 120 E. 5).

Art. 26 BV (SR 101)Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«1 Das Eigentum ist gewährleistet. 2 Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.»

Im Fall sieht der Detailplan für das Grundstück der Beschwerdeführerin zwei bebaubare Loste vor und führt zu einer leichten Zunahme der Bruttogeschossfläche um 2,5 % sowie einer Erhöhung des Baumvolumens. Die Baumöglichkeiten werden nicht reduziert, sondern leicht erhöht. Der Eingriff ist damit nicht schwerwiegend, und die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage sind entsprechend reduziert; das Bundesgericht prüft nur auf Willkür.

Die gesetzliche Grundlage bildet Art. 54 des tessinischen Ausführungsgesetzes zum RPG (vLALPT), der den Detailplan als Instrument definiert, welches die zulässige Nutzung eines genau abgegrenzten Teils des Gemeindegebiets im Detail organisiert und regelt. Das Gericht hält diese Norm für eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Die Beschwerdeführerin kritisiert, dass der Verweis auf die Bestandteile des Nutzungsplans (Art. 26–30 vLALPT) nur in der Ausführungsverordnung (Art. 19 vRLALPT), nicht aber im formellen Gesetz enthalten sei. Das Gericht entgegnet, dass bei nicht schwerwiegendem Eingriff keine formell-gesetzliche Grundlage erforderlich ist und die analoge Anwendung der Bestandteile des Nutzungsplans auf den Detailplan bereits aus dessen Natur als nutzenplanähnliches Instrument abgeleitet werden kann.

Verhältnismässigkeit und öffentliches Interesse

Art. 36 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

Die Rügen zum öffentlichen Interesse und zur Verhältnismässigkeit werden als appellatorisch und unzulässig qualifiziert, da sich die Beschwerdeführerin nicht mit den ausführlichen Erwägungen der Vorinstanz (E. 11 und 12) auseinandersetzt. Das Gericht betont, dass es im Raumplanungsrecht Zurückhaltung übt, wenn es um die Beurteilung lokaler Verhältnisse geht (BGE 147 I 450 E. 3.2.5). Die Eigentumsgarantie schützt nicht die planerische Situation eines Grundstücks in unbeschränktem Masse, sondern nur in den Grenzen, die das Recht im öffentlichen Interesse zieht (BGE 146 I 70 E. 6.1). Sie verleiht auch kein Recht auf Beibehaltung des bisherigen Planungsregimes (BGE 120 Ia 227 E. 2b) und schützt nicht den spekulativen Wert eines Grundstücks (BGE 103 Ia 586 E. 2b).

Realisierbarkeit des Plans

Ein zentraler Punkt ist die Rüge, der Detailplan sei nicht realisierbar, weil die Nachbarin des Grundstücks part. xxx ihre Gebäude nicht mehr abzureissen beabsichtige. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf 1P.576/1995 vom 29. März 1996, in dem das Bundesgericht die Genehmigung eines Detailplans in Chiasso ablehnte, weil dieser den Abriss kürzlich renovierter Gebäude voraussetzte, ohne dass ein Abkommen zwischen den Eigentümern bestand. Das Gericht grenzt den vorliegenden Fall ab: Anders als in Chiasso geht es hier nicht um Baulinien, die bestehende Gebäude durchschneiden, sondern um eine umfassende städtebauliche Neuordnung eines grossen, weitgehend unüberbauten Perimeters. Der Plan lässt etappenweise Bebauung zu (Art. 20 NAPP) und setzt keinen Abkommen zwischen allen Eigentümern voraus. Ausserdem war der vorherigen Eigentümerin des Grundstücks part. xxx eine Abbruchbewilligung erteilt worden, die von der neuen Eigentümerin erneuert wurde. Die mögliche (partielle) Enteignung des Grundstücks part. xxx durch die Gemeinde ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht aktenkundig und erscheint verfrüht.

Kognition des kantonalen Gerichts (Art. 33 RPG)

Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe ihre Kognition unzulässig eingeschränkt, indem sie die amtlichen Änderungen des Regierungsrats nicht frei geprüft habe. Das Gericht hält fest, dass Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG eine volle Überprüfung durch mindestens eine Beschwerdeinstanz verlangt. Im Kanton Tessin entscheidet der Regierungsrat über Beschwerden gegen Nutzungspläne mit voller Kognition (Legitimität und Opportunität). Das Verwaltungsgericht verfügt nur über den Opportunitätssinn nur dann, wenn es als einzige kantonale Beschwerdeinstanz eingreift — insbesondere bei amtlichen Planänderungen. Im Fall hat die Vorinstanz die amtlichen Änderungen nicht mit Zurückhaltung geprüft, sondern vollumfänglich gutgeheissen. Die Rüge ist unbegründet.

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid reiht sich in die ständige Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie im Raumplanungsrecht ein und bestätigt mehrere gefestigte Linien.

Erstens bestätigt er die Differenzierung nach der Schwere des Eingriffs: Die Einbeziehung eines Grundstücks in einen Umlegungsperimeter stellt keinen schwerwiegenden Eingriff dar, wenn die Baumöglichkeiten nicht reduziert, sondern allenfalls leicht erhöht werden. Dies entspricht der in BGE 122 I 120 E. 5 begründeten und in BGE 150 I 106 E. 5.1 bestätigten Rechtsprechung. Der Entscheid präzisiert, dass dies auch gilt, wenn der Detailplan eine allgemeine Landumlegung voraussetzt und bestimmte bauliche Einschränkungen mit sich bringt, solange die Gesamtbauwürdigkeit erhalten bleibt.

Zweitens bestätigt der Entscheid die begrenzte Tragweite des Mitwirkungsrechts nach Art. 4 RPG. Wie bereits in BGE 135 II 286 festgehalten, konkretisiert Art. 4 RPG nicht das rechtliche Gehör nach Art. 29 BV, sondern begründet eine eigenständige, politisch-institutionelle Einflussmöglichkeit ohne individuellen Antwortanspruch. Der Entscheid verdeutlicht, dass Rügen, die eigentlich die Realisierbarkeit des Plans betreffen, nicht unter dem Deckmantel der Mitwirkung erhoben werden können.

Drittens grenzt sich das Gericht von 1P.576/1995 ab und zeigt auf, unter welchen Umständen Realisierungsschwierigkeiten zur Ablehnung eines Detailplans führen können: wenn bestehende, nicht ersatzbedürftige Gebäude durch Planvorschriften tangiert werden und ein Abkommen zwischen den Eigentümern fehlt. Im vorliegenden Fall waren diese Voraussetzungen nicht gegeben, da der Perimeter weitgehend unüberbaut war und eine etappenweise Realisierung möglich ist.

Viertens bestätigt der Entscheid die Rechtsprechung zur Befangenheit von Gemeindevorstehern bei Planungsaufgaben, die das eigene Gemeindegebiet betreffen: Die Häufung von Aufgaben im öffentlichen Interesse begründet für sich allein keinen Ausstandsgrund (BGE 140 I 326 E. 5.2). Dies gilt auch, wenn die Gemeinde selbst Grundeigentümerin im Planperimeter ist.

Die dogmatischen Grundlagen dieser Einordnung entsprechen der Kommentierung auf glossagens.ch zu Art. 36 BV, wo das Kumulativverhältnis der Schrankenvoraussetzungen (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit, Kerngehalt) dargelegt ist. Der Entscheid illustriert dies am Beispiel eines nicht schwerwiegenden Eingriffs, bei dem die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage reduziert sind und das Bundesgericht nur auf Willkür prüft.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Der Detailplan Piana-Caminada-Cairelletto verletzt die Eigentumsgarantie nicht, da der Eingriff nicht schwerwiegend ist — die Baumöglichkeiten der Beschwerdeführerin werden nicht reduziert, sondern leicht erhöht — und die gesetzliche Grundlage im tessinischen Ausführungsgesetz zum RPG ausreichend ist. Die Mitwirkung der Bevölkerung wurde durchgeführt, und ein individueller Antwortanspruch besteht nach Art. 4 RPG nicht. Die Rügen zur Interessenabwägung, zum öffentlichen Interesse und zur Realisierbarkeit des Plans bleiben grösstenteils unzulässig, weil sie sich nicht mit den Erwägungen der Vorinstanz auseinandersetzen und den strengen Begründungsanforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG nicht genügen. Der Entscheid ist eine typische Bestätigungsentscheidung, die die bestehende Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie im Raumplanungsrecht, zur Mitwirkung nach Art. 4 RPG und zur Abgrenzung von Realisierbarkeitsproblemen anwendet, ohne neue rechtliche Massstäbe zu setzen.