1C_571/2025 — Nichteinzonung vs. Auszonung: RPG-Konformität eines Nutzungsplans von 1986/1991

Rechtsgebiet: Raumplanungsrecht · Vorinstanz: Cour de droit administratif et public des Kantonsgerichts Waadt (CDAP) · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Haag (Präsident), Müller, Merz; Gerichtsschreiberin Rouiller · Verfahrensergebnis: Beschwerde des Kantons Waadt gutgeheissen; vorinstanzlicher Entscheid aufgehoben und zur neuen Entscheidung zurückgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Die Zuweisung der Parzelle Nr. 212 in Rossinière (VD) aus der Bauzone in die Landwirtschaftszone durch die PGA-Revision von 2017 ist eine Nichteinzonung, keine Auszonung, weil der Nutzungsplan von 1986/1991 nicht dem Raumplanungsgesetz (RPG) entsprach.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hebt den vorinstanzlichen Entscheid auf, der eine Auszonung bejaht und eine Vermutung der RPG-Konformität der Planung von 1986/1991 angenommen hatte.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Kriterien für die Beurteilung der RPG-Konformität älterer Nutzungspläne: Das Fehlen einer Bedarfserhebung und die unverändert von einem Vor-RPG-Plan übernommene Zonenzuweisung rechtfertigen keine Vermutung der Konformität, selbst wenn der Plan unter dem Regime des RPG erlassen wurde.

Sachverhalt

A.________ ist seit dem 12. Mai 2004 Eigentümerin der Parzelle Nr. 212 in der Gemeinde Rossinière (VD) mit einer Gesamtfläche von 9'262 m². Die Parzelle setzt sich aus Wiese/Weide/Pferch (8'583 m²), Strasse/Weg (169 m²), Wald (430 m²) und einem Landwirtschaftsgebäude (80 m²) zusammen.

Der generellen Nutzungsplan (PGA) der Gemeinde Rossinière, 1982 vom Gemeinderat erlassen und 1986 vom Staatsrat des Kantons Waadt genehmigt («Plan von 1986»), wies die Parzelle Nr. 212 der «Zone für einen noch zu erstellenden Sondernutzungsplan» zu. Diese Zone entsprach geografisch der «unter Auflagen bebaubaren Zone» gemäss dem Notstandsplan von 1974, der auf den dringlichen Bundesbeschluss vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen auf dem Gebiet der Raumplanung (AFU; AS 1972 694) gestützt worden war. Im Dezember 1990 erliess die Gemeinde einen Teilrichtplan «Au lieu-dit La Combe», der 1991 vom Staatsrat genehmigt wurde («Plan von 1991» oder «PPA La Combe II»). Dieser definierte innerhalb seines Perimeters eine Zone für freistehende Chalets und eine Grünzone; ein zentraler, nahezu rechteckiger Bereich blieb jedoch als «noch zu untersuchende Fläche» ausgespart.

1992 wurde das Dorf Rossinière in das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgenommen. Gemäss der Beschreibung des Bundesamts für Kultur (BAK) gehört die Parzelle Nr. 212 zum nordwestlichen Teil der Umgebungsperspektive I — nahezu unberührte Wiesen und Felder, die sich am Talgrund und am Sonnenhang erstrecken. Der Dorfbebauung sei ein intakter Wiesenhang vorgelagert, der «mit Ausnahme eines Chalets mit Garage oberhalb der Kirche ungestört» geblieben sei; diese Art von Bebauung solle künftig unterbleiben, um den freien Blick auf die Kirche und den alten Dorfkern zu bewahren.

Nach der RPG-Revision von 2012 und der Annahme der 4. Anpassung des kantonalen Richtplans (2017) nahm die Gemeinde Rossinière eine Revision des PGA vor, um die überdimensionierte Bauzone (Überkapazität von rund 300 Einwohnern) zu verkleinern. Dabei wurden die Parzellen Nr. 212 und 826 der Landwirtschaftszone zugewiesen. Die entsprechenden Planänderungen wurden 2017 von der kantonalen Fachstelle genehmigt. Die Beschwerde von A.________ gegen diese Genehmigungsentscheide wies das Bundesgericht mit BGer 1C_522/2019 vom 1. Mai 2020 ab.

Am 1. September 2020 stellte A.________ ein Sühneverfahrensgesuch mit dem Begehren um Entschädigung für materielle Enteignung, eventualmindestens Fr. 4'513'785.– nebst Zins zu 3 % seit dem 1. September 2020. Die kantonale Direktion für Raumordnung und Wohnungswesen (DGTL) wies das Gesuch am 26. Juli 2023 ab. Die CDAP hiess die Beschwerde von A.________ am 4. September 2025 teilweise gut: Sie qualifizierte die Massnahme als Auszonung (nicht als Nichteinzonung), ging von einer Vermutung der RPG-Konformität des Plans von 1986 aus und wies die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Beurteilung der Wahrscheinlichkeit der Realisierung an die DGTL zurück.

Der Kanton Waadt ficht diesen Entscheid mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an und beantragt, die vorinstanzliche Beschwerde von A.________ abzuweisen und den Entscheid der DGTL zu bestätigen; eventualiter die Sache zur neuen Beurteilung zurückzuweisen. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) schliesst sich der Auffassung an, dass die Pläne von 1986 und 1991 nicht RPG-konform gewesen seien und eine Nichteinzonung vorliege; es beantragt Beschwerdegutheissung.

Erwägungen

Zulässigkeit

Das Bundesgericht bejaht die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG). Der Kanton Waadt ist als Vorinstanzpartei und Schuldnerin im Entschädigungsverfahren beschwerdebefugt (Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG und Art. 34 Abs. 2 lit. a RPG). Der angefochtene Entscheid ist zwar ein Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG sofort anfechtbar ist. Indes kann für eine Behörde ein irreparabler Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darin liegen, dass sie einer gerichtlichen Weisung Folge leisten muss, die sie als unbegründet erachtet, um später nicht die eigene Entscheidung anfechten zu können (BGE 145 I 239 E. 3.3; BGer 1C_302/2023 vom 28. Oktober 2025 E. 1.3). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt: Die DGTL ist an den vorinstanzlichen Entscheid gebunden und müsste neu über den Entschädigungsanspruch entscheiden, obwohl sie dessen Grundlage ablehnt.

Materielle Enteignung im Raumplanungsrecht

Das Bundesgericht wiederholt die Dogmatik der materiellen Enteignung nach Art. 5 Abs. 2 RPG und Art. 26 Abs. 2 BV:

Art. 5 Abs. 2 RPG (SR 700)Kommentierung auf glossagens.ch

«Führen Planungen zu Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, so wird voll entschädigt.»

Eine materielle Enteignung liegt vor, wenn der tatsächliche oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder erheblich eingeschränkt wird, sodass dem Eigentümer ein wesentliches Attribut seines Eigentums entzogen wird. Eine geringfügigere Beeinträchtigung kann ebenfalls eine materielle Enteignung darstellen, wenn sie einen oder mehrere Eigentümer so trifft, dass sie ohne Entschädigung ein gegenüber der Allgemeinheit unzumutbares Sonderopfer erbringen müssten (BGE 149 II 368 E. 3.2; BGE 131 II 151 E. 2.1).

Die Rechtsprechung unterscheidet im raumplanungsrechtlichen Kontext zwei Fallgruppen:

1. Nichteinzonung (non-classement): Ein Grundstück wird einer unbebaubaren Zone zugewiesen, obwohl es zuvor aufgrund eines Plans bebaubar war, der den formellen und materiellen Anforderungen des RPG nicht entsprach. Keine Entschädigung geschuldet, ausser in Ausnahmefällen (BGE 149 II 368 E. 3.2; BGE 122 II 326 E. 4c; BGE 119 Ib 124 E. 2a).

2. Auszonung (déclassement): Ein Grundstück, das aufgrund eines RPG-konformen Nutzungsplans der Bauzone zugewiesen war, wird durch eine Zonenplanrevision neu einer Nichtbauzone zugewiesen. Kann eine Entschädigung auslösen, wenn die übrigen Voraussetzungen der materiellen Enteignung erfüllt sind (BGE 131 II 728 E. 2.3; BGE 122 II 326 E. 4c und 5c).

Die Abgrenzung setzt voraus, dass die Parzelle im Zeitpunkt des Inkrafttretens der planerischen Massnahme in einer Bauzone lag, die den Anforderungen des RPG entsprach. Dies gilt nicht nur für die Revision von vor dem 1. Januar 1980 (Inkrafttreten des RPG) erlassenen Zonenplänen, sondern auch für die Anpassung von Plänen, die zwar unter dem Regime des RPG in Kraft traten, materiell aber nicht allen raumplanerischen Grundsätzen des Bundesrechts entsprachen (BGer 1C_302/2023 vom 28. Oktober 2025 E. 2.2). Ob ein alter Ortsplanungsplan den RPG-Anforderungen genügte, beurteilt sich nach der Gesamtkompatibilität mit den Grundsätzen der Raumplanung und nicht bloss parzellen- oder quartierweise.

Der 15-Jahres-Planungshorizont nach Art. 15 RPG

Art. 15 RPG (SR 700)«1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. 2 Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. 3 Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. 4 Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: a. es sich für die Überbauung eignet; b. es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; c. Kulturland damit nicht zerstückelt wird; d. seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und e. damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.»

Ein Nutzungsplan entspricht den materiellen Anforderungen des RPG namentlich dann, wenn die Abgrenzung zwischen bebaubaren und unbebaubaren Flächen nach den Kriterien von Art. 15 RPG sowie den Art. 1 bis 3 RPG vorgenommen wird. Ist dies der Fall, werden spätere Redimensionierungen grundsätzlich als Auszonung und nicht als Nichteinzonung qualifiziert, insbesondere wenn die Bauzone korrekt bemessen war, sich die Überdimensionierung aber erst im Nachhinein — etwa wegen veränderter demografischer Entwicklung — herausstellte (BGE 131 II 728 E. 2.3). Das Bundesgericht hat offengelassen, ob und in welchem Mass der Ablauf des 15-Jahres-Planungshorizonts nach Art. 15 RPG einem Entschädigungsanspruch bei Auszonung entgegensteht (BGer 1C_302/2023 E. 2.2; BGer 1C_275/2022 vom 27. November 2024 E. 3.4.3).

Anwendung auf den Fall Rossinière

Das Bundesgericht gelangt im Gegensatz zur Vorinstanz zum Schluss, dass die Planung von 1986/1991 nicht RPG-konform war und die Zuweisung der Parzelle Nr. 212 in die Landwirtschaftszone 2017 eine Nichteinzonung darstellt.

Dabei stuft es die folgenden Indizien als entscheidend ein:

1. Fehlende Bedarfserhebung: Es ging aus dem Dossier nicht hervor, dass die Planungsbehörden bei Erlass der Pläne von 1986 und 1991 eine Einschätzung des Bedarfs an Bauland innerhalb des 15-Jahres-Planungshorizonts vorgenommen hätten. Die Zuweisung der Parzelle Nr. 212 in die Bauzone war unverändert vom AFU-Notstandsplan von 1974 übernommen worden — ohne Neubeurteilung des Raumbedarfs.

2. Überdimensionierung als Indiz: 25 bis 30 Jahre nach Erlass der Pläne von 1986/1991 war das Baupotenzial auf der Parzelle Nr. 212 immer noch nicht realisiert. 2016 wies die Bauzone von Rossinière eine Überkapazität von 53 Einwohnern im Zentrum und 259 Einwohnern ausserhalb des Zentrums auf. Zwar genügt dies allein nicht, um eine offensichtliche RPG-Widrigkeit zu belegen, doch stellt es ein Indiz dafür dar, dass die Bauzone 1986/1991 überdimensioniert war und dies von den Behörden nicht berücksichtigt wurde.

3. Kein irrelevanter Prognosefehler: Die Vorinstanz hatte angenommen, die Planungsbehörden hätten 1986/1991 eine fehlerhafte Prognose gestellt, die sich wegen unvorhersehbarer wirtschaftlicher oder demografischer Entwicklungen als falsch erwiesen habe. Dem folgt das Bundesgericht nicht: Das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 20. März 2015 über Zweitwohnungen (ZwWG; SR 702) nach einer Volksabstimmung stellt keinen massgeblichen Umstandswandel dar, zumal die Planung von 1986/1991 bereits deutlich mehr als 15 Jahre vor der Zweitwohnungsregelung datierte.

4. ISOS nicht massgeblich vor 1992: Die Nichtberücksichtigung des ISOS-Inventars bei der Planung von 1986/1991 kann nicht gegen deren RPG-Konformität ins Feld geführt werden, da das Dorf Rossinière erst am 1. März 1992 in das Inventar aufgenommen wurde. Die Planungsbehörden waren vorher nicht an das Inventar gebunden. Auch die Umgebungsperspektive oberhalb der Kirche musste daher im Zeitpunkt der Planung nicht freigehalten werden.

5. Keine isolierte Bauzone: Die Parzelle Nr. 212 ist im Osten und Norden von bebauten Grundstücken umgeben und bildet keine isolierte Bauzone, die dem Grundsatz der Trennung von baulichen und nicht-baulichen Gebieten widersprechen würde. Dieser Aspekt spricht nicht gegen die RPG-Konformität, vermag aber die fehlende Bedarfserhebung nicht zu kompensieren.

Das Bundesgericht hält fest, dass Nutzungspläne, die unter dem Regime des RPG erlassen wurden, zwar eine Vermutung der Konformität mit dem RPG geniessen. Diese Vermutung ist hier jedoch widerlegt: Die Planungsbehörden haben es unterlassen, den Bedarf an Bauland zu beurteilen, unter Verletzung der damals bereits geltenden RPG-Anforderungen. Die Pläne von 1986 und 1991 können daher nicht als RPG-konform presumptionswürdig erachtet werden. Die Zuweisung der Parzelle Nr. 212 in die Landwirtschaftszone 2017 ist als Nichteinzonung zu qualifizieren.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil reiht sich in die jüngere Rechtsprechung ein, die die Anforderungen an die Vermutung der RPG-Konformität von unter dem RPG-Regime erlassenen, aber materiell nicht vollumfänglich RPG-konformen Nutzungsplänen verschärft.

Der Leitentscheid BGE 122 II 326 (E. 4c und 5c) begründete die Dogmatik der Abgrenzung zwischen Nichteinzonung und Auszonung und hielt fest, dass die Beurteilung, ob eine vor dem RPG erlassene Ortsplanung den RPG-Anforderungen genügt, sich nicht parzellen- oder quartierweise beurteilt, sondern in der Gesamtschau. Das vorliegende Urteil wendet diesen Massstab auf einen Plan an, der zwar nach Inkrafttreten des RPG erlassen wurde (1986 bzw. 1991), dessen Zonenzuweisung aber unverändert auf einen Vor-RPG-Plan von 1974 zurückgeht. Es präzisiert damit, dass auch die formell unter dem RPG erlassenen Pläne keine Vermutungswirkung geniessen, wenn sie inhaltlich unausgewertet von einer Vor-RPG-Planung übernommen wurden und keine eigenständige Bedarfserhebung durchgeführt wurde.

In BGE 131 II 728 (E. 2.3) hatte das Bundesgericht festgehalten, dass eine Auszonung vorliegt, wenn eine Parzelle durch einen RPG-konformen Nutzungsplan der Bauzone zugeteilt war und neu einer Nichtbauzone zugeteilt wird — auch wenn eine Verkleinerung der Bauzone aufgrund veränderter Verhältnisse zwingend geboten ist. Das vorliegende Urteil grenzt sich davon ab: Eine Auszonung setzt voraus, dass der frühere Plan RPG-konform war. Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.

Die jüngere Praxis in BGer 1C_302/2023 vom 28. Oktober 2025 (E. 2.2 und 3.3.2) und BGer 1C_131/2024 vom 25. August 2025 (E. 3.2) hat bereits festgehalten, dass die Übernahme einer älteren Planung ohne Neubeurteilung des Bedarfs ein Indiz für RPG-Widrigkeit sein kann, und dass ein Plan, der sich auf einen Vor-RPG-Plan abstützt und bebaubare Flächen in abgelegener, waldumgebener Lage ausweist, nicht RPG-konform ist. Das vorliegende Urteil bestätigt und vertieft diese Linie: Es zeigt auf, dass selbst bei äusserlich korrekter Einbettung der Parzelle in die bestehende Dorfstruktur das Fehlen jeglicher Bedarfsanalyse und die unveränderte Übernahme der Zonenzuweisung von 1974 die Vermutung der RPG-Konformität entkräften.

Wie der Glossagens-Kommentar zu Art. 5 RPG im dogmatischen Abschnitt D darlegt, entsteht bei Nichteinzonungen ein Entschädigungsanspruch nur ausnahmsweise, namentlich wenn das Land am Stichtag bereits baureif und weitgehend überbaut war (vgl. BGE 122 II 455 E. 4). Die Zurückweisung an die Vorinstanz zur Prüfung, ob der vorliegende Nichteinzonungsfall einen solchen Ausnahmefall darstellt, liegt auf dieser Linie. Die Überbauung der Parzelle mit einem kleinen Landwirtschaftsgebäude (80 m²) bei einer Gesamtfläche von 9'262 m² deutet darauf hin, dass die Ausnahmevoraussetzung kaum erfüllt sein dürfte, was die praktische Bedeutung des Entscheids für die Eigentümerin unterstreicht.

Fazit

Das Bundesgericht klärt mit diesem Entscheid die Qualifikation der Planungsanpassung von 2017 in Rossinière als Nichteinzonung. Der vorinstanzlichen Annahme einer Vermutung der RPG-Konformität der Pläne von 1986/1991 erteilt es eine deutliche Absage: Ein Nutzungsplan, der unter dem Regime des RPG erlassen wurde, aber die Zonenzuweisung unverändert von einem Vor-RPG-Plan übernimmt, ohne eine eigenständige Bedarfserhebung im Rahmen des 15-Jahres-Planungshorizonts durchzuführen, geniesst keine Vermutungswirkung. Das über 25-jährige Nichtrealisieren des Baupotenzials und die fortbestehende Überdimensionierung der Bauzone bis 2016 bilden gewichtige Indizien für die RPG-Widrigkeit der ursprünglichen Planung. Die Sache geht zur Prüfung zurück, ob ausnahmsweise ein Entschädigungsanspruch bei Nichteinzonung gegeben ist — was nach der gefestigten Praxis bei der gegebenen Sachlage (grossflächiges unüberbautes Wiesland mit minimem Gebäudeanteil) wenig wahrscheinlich erscheint.