1C_556/2025 — Vertrauensschutz bei behördlicher E-Mail-Zusicherung im Strassenbau

Rechtsgebiet: Verwaltungsrecht (Strassenbaurecht, Vertrauensschutz) · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Kneubühler (präsidierendes Mitglied), Bundesrichter Chaix, Merz, Gerichtsschreiber Mösching · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten

Executive Summary

• Kernpunkt: Eine E-Mail des kantonalen Tiefbauamts mit der Formulierung «wenn möglich» und «falls es mehr Sinn macht» enthält einen Vorbehalt und begründet keine vorbehaltlose behördliche Zusicherung, auf die sich Vertrauensschutz nach Art. 9 BV stützen lässt.
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt die objektive Auslegung der Vorinstanz nach dem Vertrauensprinzip (Art. 18 Abs. 1 OR analog): Die E-Mail vom 21. Juli 2021 verpflichtete das Tiefbauamt nicht zum Einbau von Wassersteinen auf der gesamten Anstosslänge; mangels Vertrauensgrundlage scheitert der Vertrauensschutzanspruch bereits an der ersten Voraussetzung.
• Bedeutung: Das Urteil illustriert die Schnittstelle zwischen öffentlich-rechtlichem Vertrauensschutz und privatrechtlicher Auslegungslehre: Behördliche Wissenserklärungen sind wie empfangsbedürftige Willenserklärungen auszulegen — erst subjektiv (übereinstimmendes Verständnis), dann objektiv (Vertrauensprinzip). Vorbehalte in behördlichen Kommuniqués schliessen einen Vertrauensschutzanspruch von vornherein aus.

Sachverhalt

Die Usterstrasse in der Gemeinde Pfäffikon bzw. Pfäffikerstrasse in der Stadt Uster gehört zum Strassennetz des Kantons Zürich. Der Regierungsrat bewilligte am 21. April 2021 eine gebundene Ausgabe von 2,7 Mio. Franken für die Instandsetzung dieser Strasse. Die Arbeiten umfassten namentlich die Fahrbahninstandsetzung, die Instandsetzung der Strassenentwässerung und den Ersatz defekter Fahrbahnabschlüsse.

Die Erbengemeinschaft A.________ (nachfolgend: EG A.________), Eigentümerschaft des anstössigen Grundstücks Kat.-Nr. 8293 in Pfäffikon, setzte sich in Juli/August 2021 beim kantonalen Tiefbauamt für den Erhalt der bestehenden Bord- und Wassersteine entlang ihres Grundstücks ein. Mit E-Mail vom 12. Juli 2021 beantragte der Beschwerdeführer 3 dem Bauleiter des beigezogenen Ingenieurbüros, den Wasserstein «auf der gesamten Grundstückslänge wie bisher zu erhalten oder gleichwertig zu erneuern».

Mit E-Mail vom 21. Juli 2021 hielt ein Mitarbeiter des kantonalen Tiefbauamts fest: Der bestehende Bordstein (Guber) bleibe so, wie er sei. Zum Wasserstein hiess es: «Der bestehende Wasserstein (Guber) wird wenn möglich ebenfalls übernommen. Falls sich aber zeigt, dass es zu viele defekte Steine oder es mehr Sinn macht, ihn zu ersetzen, dann wird er durch einen Granitstein ersetzt.» Eine Frist zur Stellungnahme wurde gesetzt, bei deren Verstreichen Einverständnis angenommen werde. Die Beschwerdeführenden liessen die Frist verstreichen.

In der Folge kam es zu einer Auseinandersetzung über die Tragweite dieser E-Mail: Die Wassersteine wurden auf der Länge des gepflasterten Vorplatzes (ca. 36 m) durch Granitsteine ersetzt, im Übrigen (ca. 49 m) ersatzlos entfernt. Die Bordsteine wurden belassen, jedoch nicht gemäss TBA-Normalie 612a erhöht. Das Tiefbauamt erliess am 15. Oktober 2021 eine Verfügung, in der es den Einbau der Wassersteine als ordnungsgemäss und stand der Technik entsprechend feststellte.

Nach einem prozessualen Umweg über das Baurekursgericht (Nichteintreten, dann Rückweisung durch das Verwaltungsgericht, erneute Abweisung) wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde am 13. August 2025 ab. Dagegen richtet sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Eintreten und Verfahrensrügen (E. 1–2)

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein: Angefochten ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer baurechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Abs. 2, Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführenden sind als Eigentümerschaft eines unmittelbar angrenzenden Grundstücks besonders betroffen und damit legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

Die Beschwerdeführenden reichen mit ihrer Replik vom 21. Januar 2026 verschiedene Dokumente ein (Pflästerung des Vorplatzes in den 1970er Jahren, Foto einer Kiste mit entfernten Gubersteinen). Das Bundesgericht erklärt diese für unzulässig: Sie datieren vor dem angefochtenen Urteil und hätten bereits der Vorinstanz eingereicht werden können, da die Frage der getätigten Dispositionen schon dort Gegenstand des Verfahrens war. Es handelt sich um unzulässige «unechte Noven» nach Art. 99 Abs. 1 BGG (vgl. BGE 143 V 19 E. 1.2; BGE 139 III 120 E. 3.1.2).

Vertrauensschutz und Auslegung der behördlichen E-Mail (E. 3–4)

Die massgeblichen Rechtsgrundlagen

Das Bundesgericht stützt den Vertrauensschutzanspruch auf den Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV:

Art. 9 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.»

Der Grundsatz verleiht rechtsuchenden Personen unter gewissen Umständen Anspruch auf Schutz ihres Vertrauens auf die Richtigkeit behördlichen Handelns. Potenzielle Vertrauensgrundlage sind behördliche Handlungen, die sich auf eine konkrete, die rechtsuchende Person berührende Angelegenheit beziehen und von einer zuständigen Behörde ausgehen. Das Vertrauen ist nur schutzwürdig, wenn die Auskunft vorbehaltlos erteilt wurde, die Unrichtigkeit nicht ohne Weiteres erkennbar war und die Person im Vertrauen auf die Auskunft Dispositionen getroffen hat, die sie nicht ohne Nachteil rückgängig machen kann. Die Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein; ist bereits eine nicht gegeben, erübrigt sich die Prüfung der anderen (BGE 137 II 182 E. 3.6.3; BGE 150 I 1 E. 4.1; BGE 148 II 233 E. 5.5.1; BGE 146 I 105 E. 5.1.1; BGE 143 V 95 E. 3.6.2).

Für die Auslegung der behördlichen Erklärung wendet das Bundesgericht Art. 18 Abs. 1 OR analog an:

Art. 18 Abs. 1 OR (SR 220)Kommentierung auf glossagens.ch

«Bei der Beurteilung eines Vertrages sowohl nach Form als nach Inhalt ist der übereinstimmende wirkliche Wille und nicht die unrichtige Bezeichnung oder Ausdrucksweise zu beachten, die von den Parteien aus Irrtum oder in der Absicht gebraucht wird, die wahre Beschaffenheit des Vertrages zu verbergen.»

Auslegung behördlicher Wissenserklärungen

Äusserungen im Verkehr zwischen Behörden und Privaten sind so zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie nach Treu und Glauben verstehen durfte (BGE 126 II 97 E. 4b). Da sich behördliche Auskünfte an konkrete Personen richten, bietet es sich an, diese Wissenserklärungen gleich wie empfangsbedürftige Willenserklärungen auszulegen. Ziel ist vorrangig das übereinstimmende wirkliche Verständnis der erklärenden Partei und des Erklärungsadressaten (Art. 18 Abs. 1 OR analog). Steht ein übereinstimmendes Verständnis fest, bleibt für eine Auslegung nach dem Vertrauensgrundsatz kein Raum. Erst wenn dieses unbewiesen bleibt, ist objektiv auszulegen — wie die Erklärung nach Wortlaut, Zusammenhang und gesamten Umständen verstanden werden durfte und musste. Was die Parteien tatsächlich verstanden haben, ist Tatfrage; die Auslegung nach dem Vertrauensprinzip ist Rechtsfrage (Urteil 9C_697/2022 vom 9. Juni 2023 E. 3.2).

Anwendung auf den Fall

Die Vorinstanz stellte kein übereinstimmendes Verständnis fest und legte die E-Mail vom 21. Juli 2021 nach dem Vertrauensprinzip objektiv aus. Sie hielt fest, dass die Wendung «wenn möglich» in Ziff. 3 nicht anders als ein genereller Vorbehalt im Hinblick auf die Beibehaltung oder den Ersatz der Wassersteine aufzufassen sei. Satz 2 («Falls [...] es mehr Sinn macht, ihn zu ersetzen») halte dem Tiefbauamt einen Ermessensfreiraum offen — unabhängig vom Erhaltungszustand der Steine. Entscheidend sei, dass das Tiefbauamt eine vorbehaltlose Zusicherung nur in Ziff. 2 (Bordsteine) abgegeben habe, nicht aber in Ziff. 3 (Wassersteine). Auch die Fristansetzung mit dem Hinweis auf Stillschweigen als Einverständnis hätte den Beschwerdeführenden signalisieren müssen, dass ihrem Begehren nach gleichwertigem Ersatz entlang des gesamten Grundstücks nicht zwingend entsprochen würde.

Das Bundesgericht bestätigt diese Auslegung: Die Aussage «wenn möglich» ist so zu deuten, dass das Tiefbauamt den Wasserstein nur übernehmen wollte, wenn ihm eine solche Lösung als unter den gegebenen Umständen angebracht erschien. Dies traf beim Einfahrtsbereich (Vorplatz) zu, nicht aber entlang des restlichen Grundstücks. Folglich fehlt es bereits an einer hinreichenden Vertrauensgrundlage. Die weiteren Voraussetzungen des Vertrauensschutzes (insbesondere Dispositionen) müssen nicht mehr geprüft werden.

Bordsteinhöhe und Verwaltungsverordnung (E. 5)

Die Beschwerdeführenden rügen, die Höhendifferenz zwischen Fahrbahn und Bordstein von 4 cm gemäss TBA-Normalie 612a werde entlang ihres Grundstücks nicht eingehalten. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass die Beschwerdeführenden nicht darlegen, inwiefern es sich bei der TBA-Normalie um verbindliches kantonales Recht handelt, welches Rechte und Pflichten für Private statuiert (vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3). Den §§ 14 und 25 des Strassengesetzes des Kantons Zürich (StrG/ZH) lässt sich — anders als etwa §§ 2 lit. a und 360 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich (PBG/ZH; vgl. Urteil 1C_280/2009 vom 24. November 2009 E. 2.1) — keine förmliche gesetzliche Delegation entnehmen. Die TBA-Normalie ist somit eine Verwaltungsverordnung. Diese kann im Einzelfall vorfrageweise angefochten werden (vgl. BGE 131 I 166 E. 7.2), doch nennen die Beschwerdeführenden keine kantonalen Rechtsnormen, die mit der angeblich zu geringen Bordsteinhöhe willkürlich angewendet worden wären. Auf diese Rüge ist mangels ausreichender Begründung nicht einzutreten (Art. 106 Abs. 2 BGG).

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der ständigen Rechtsprechung zum Vertrauensschutz bei behördlichen Auskünften

Das Urteil bestätigt die etablierte Dogmatik des Vertrauensschutzes nach Art. 9 BV in ihren Grundzügen. Die fünf kumulativen Voraussetzungen — konkrete Vertrauensgrundlage, Zuständigkeit der Behörde, Gutgläubigkeit, Vertrauensdisposition und unveränderte Rechtslage — entsprechen ständiger Rechtsprechung (vgl. die systematische Darstellung in der Themenseite Vertrauensschutz auf glossagens.ch und im Kommentar zu Art. 9 BV, Rz. N 7 f.). Das Gericht betont ausdrücklich, dass die Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen und bei Fehlen einer einzigen die weiteren nicht mehr zu prüfen sind (E. 4.1, mit Verweis auf BGE 137 II 182 E. 3.6.3). Darin liegt keine Neuakzentuierung, sondern eine konsequente Anwendung des Kumulativprinzips auf einer frühen Stufe: Scheitert der Anspruch bereits an der Vertrauensgrundlage, erübrigt sich die Prüfung der Dispositionen.

Präzisierung: Vorbehalt in behördlicher Erklärung als Vertrauensgrundlage-Ausschluss

Die dogmatisch interessanteste Aussage des Urteils liegt in der Konkretisierung des Merkmals der «vorbehaltlosen» Auskunft. Der Glossagens-Kommentar zu Art. 9 BV, Rz. N 7 nennt als typischen Verwerfungsgrund «Auskünfte unter ausdrücklichem Vorbehalt künftiger Prüfung». Das vorliegende Urteil präzisiert diese Aussage für den Fall einer mit Ermessensvorbehalt formulierten behördlichen Erklärung: Die Wendungen «wenn möglich» und «falls es mehr Sinn macht» werden als genereller Vorbehalt qualifiziert, der die Erklärung nicht zu einer vorbehaltlosen Zusicherung werden lässt (E. 4.5–4.6). Damit grenzt das Gerzt den Begriff der vorbehaltlosen Zusicherung von der blossen Absichtserklärung mit Ermessensspielraum ab. Ein Vertrauensschutzanspruch entsteht nicht, wenn die Behörde sich erkennbar einen Freiraum offenhält, über die massgebliche Massnahme nach Ermessen zu entscheiden — unabhängig vom Erhaltungszustand der betroffenen Anlage.

Diese Präzisierung stimmt mit der auf der Themenseite Vertrauensschutz dargestellten Dogmatik überein, wonach «generelle Merkblätter, unverbindliche Absichtserklärungen» nicht als Vertrauensgrundlage taugen. Das Urteil überträgt diesen Gedanken auf eine individuelle E-Mail mit bedingten Formulierungen und bestätigt damit die restriktive Linie der Rechtsprechung, die an die Vorbehaltlosigkeit strenge Anforderungen stellt (vgl. auch BGE 148 II 233 E. 5.5.1, wo eine nicht beanstandete Gestaltung bei einer Kontrolle allein keinen Vertrauensschutz für die Zukunft begründete).

Methodische Übertragung: Art. 18 OR analog auf behördliche Wissenserklärungen

Die Anwendung von Art. 18 Abs. 1 OR analog auf behördliche Wissenserklärungen ist in der Rechtsprechung etabliert (BGE 126 II 97 E. 4b; Urteil 9C_697/2022 E. 3.2). Das Urteil bestätigt die zweistufige Auslegungsmethode: erst Ermittlung des übereinstimmenden tatsächlichen Verständnisses (Tatfrage), dann — bei deren Scheitern — objektive Auslegung nach dem Vertrauensprinzip (Rechtsfrage). Der Glossagens-Kommentar zu Art. 18 OR beschreibt diesen Prüfungsablauf für das Privatrecht (subjektive Auslegung vor objektiver Auslegung, mit dem Vorrang des tatsächlich übereinstimmenden Parteiwillens). Das Bundesgericht wendet diese Struktur auf das öffentliche Recht an und überträgt damit privatrechtliche Auslegungslehre auf behördliche Erklärungen — ein methodischer Brückenschlag, der in der Lehre breit unterstützt wird (vgl. die Literaturhinweise im Urteil: TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Rz. 489 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 667 ff.).

Dabei zeigt das Urteil eine praktisch bedeutsame Besonderheit: Während Art. 18 OR im Privatrecht den Vertragsschluss und damit ein beiderseitiges Rechtsverhältnis voraussetzt, wird die Norm hier auf ein einseitiges behördliches Kommuniqué angewandt. Das Gericht legitimiert dies damit, dass behördliche Auskünfte — wie empfangsbedürftige Willenserklärungen — an konkrete Personen gerichtet sind und daher dieselben Auslegungsregeln greifen. Die auf der Themenseite Vertrauensschutz dargestellte Dogmatik differenziert zwar zwischen öffentlich-rechtlichem Vertrauensschutz (Art. 9 BV) und privatrechtlichem Vertrauensprinzip (Art. 2 ZGB, Art. 18 OR), anerkennt aber die Überlagerung beider Ebenen bei der Auslegung behördlicher Erklärungen. Das Urteil bestätigt diese Schnittstelle.

Verwaltungsverordnung und fehlende gesetzliche Delegation

Die Qualifikation der TBA-Normalie 612a als Verwaltungsverordnung mangels förmlicher gesetzlicher Delegation im StrG/ZH — im Gegensatz zur Delegation im PBG/ZH (§§ 2 lit. a, 360 PBG/ZH) — bestätigt die ständige Rechtsprechung zur Normenhierarchie (BGE 128 I 167 E. 4.3; BGE 131 I 166 E. 7.2). Eine Verwaltungsverordnung entfaltet keine unmittelbare Rechtswirkung für Private, kann aber im Einzelfall vorfrageweise überprüft werden. Das Urteil grenzt damit den Geltungsanspruch technischer Normen des Vollzugs von formellem Gesetzesrecht ab — ein Aspekt, der im Strassenbaurecht praktische Bedeutung erlangt, wo technische Normalien häufig ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage erlassen werden.

Fazit

Das Urteil 1C_556/2025 ist ein instruktiver Anwendungsfall der Vertrauensschutzdogmatik im Strassenbaurecht. Es bestätigt die etablierte fünfstufige Prüfung des Vertrauensschutzanspruchs nach Art. 9 BV und präzisiert das Merkmal der Vorbehaltlosigkeit behördlicher Auskünfte: Ermessensvorbehalte wie «wenn möglich» und «falls es mehr Sinn macht» schliessen einen Vertrauensschutzanspruch von vornherein aus. Methodisch bemerkenswert ist die konsequente Übertragung der privatrechtlichen Auslegungslehre (Art. 18 Abs. 1 OR analog) auf behördliche Wissenserklärungen, die das Bundesgericht seit BGE 126 II 97 E. 4b anwendet und hier auf einer E-Mail-Kommunikation zwischen Tiefbauamt und Grundeigentümer operationalisiert. Für die Praxis bedeutet dies: Behördliche Erklärungen mit bedingten Formulierungen begründen kein schutzwürdiges Vertrauen, und Anstösser können sich bei Strassenbauarbeiten nicht auf informelle E-Mail-Zusicherungen berufen, die sich erkennbar Ermessensspielräume vorbehalten.