2C_176/2026 — Notar: Praktikumspflicht und Wirtschaftsfreiheit

Rechtsgebiet: Öffentliches Recht (Notariatsrecht) · Vorinstanz: Kantonsgericht Freiburg, I. Verwaltungsgericht · Besetzung: II. öffentlich-rechtliche Abteilung, Aubry Girardin (Präsidentin), Donzallaz, Kradolfer · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Rechtsanwalt begehrte im Kanton Freiburg, das Notariatspraktikum zu umgehen und sich direkt den Befähigungsprüfungen zu unterziehen. Er machte Wirtschaftsfreiheit, Willkürverbot, persönliche Freiheit, Vereinigungsfreiheit und das Legalitätsprinzip bei Gebühren geltend.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird abgewiesen. Notare üben eine hoheitliche Tätigkeit aus und können sich nicht auf die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) berufen. Die Praktikumspflicht ist nicht willkürlich. Die Gebührendelegation an die Notariatskommission ist verfassungsmässig.
• Bedeutung: Das Urteil bestätigt die seit BGE 124 I 297 ständige Rechtsprechung, dass Notare als Träger öffentlicher Gewalt ausserhalb des Schutzbereichs der Wirtschaftsfreiheit stehen, und präzisiert, dass dies auch die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) ausschliesst. Es illustriert, wie das Willkürverbot (Art. 9 BV) zur einzigen Kontrollinstanz wird, wenn Grundrechte wie die Wirtschaftsfreiheit von vornherein nicht anwendbar sind.

Sachverhalt

A.________ stellte bei der Notariatskommission des Kantons Freiburg (im Folgenden: Notariatskommission) das Gesuch, die gesamte Ausbildung für Notariatspraktikanten absolvieren zu dürfen und sich zu den Prüfungen für das Notariatspatent anmelden zu dürfen, ohne bei einem Praktikumsmeister angestellt zu sein. Zudem verlangte er Zugang zu den früheren Notariatsexamen.

Die Notariatskommission wies das Gesuch mit Entscheidung vom 25. November 2024 ab und erklärte die Begehren auf Zulassung zu den Prüfungen und auf Zugang zu früheren Examina als unzulässig. Sie überwies diese an das Justizdepartement als sachzuständig und legte A.________ eine Gebühr von 120 Fr. auf. Das Kantonsgericht Freiburg (I. Verwaltungsgericht) wies die Beschwerde mit Urteil vom 16. Februar 2026 ab. Es erwog im Kern, dass A.________ die Praktikumspflicht bestreite und sich ohne Praktikum den Prüfungen unterziehen wolle; diese Pflicht beruhe auf einer gesetzlichen Grundlage, sei durch überwiegende öffentliche Interessen gerechtfertigt und verhältnismässig. Keines der angerufenen Grundrechte sei in seinem Kerngehalt berührt. Auch die Gebühr von 120 Fr. sei zulässig. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wurde abgewiesen.

A.________ gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragt im Hauptbegehren, er sei nicht der Praktikumspflicht unterworfen, und sein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege sei gutzuheissen; eventualiter beantragt er Rückweisung an das Kantonsgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit und Prüfungsumfang

Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht frei (Art. 95 lit. a, Art. 106 Abs. 1 BGG). Eine unrichtige Anwendung kantonalen Rechts kann als Verletzung von Bundesrecht gerügt werden, namentlich als Willkür im Sinne von Art. 9 BV oder als Verletzung anderer verfassungsmässiger Rechte (BGE 145 I 183 E. 4.4.1). Das Bundesgericht prüft Verletzungen von Verfassungsrecht jedoch nur, wenn die Rüge klar und detailliert substanziiert wurde (Art. 106 Abs. 2 BGG). Appellatorische Kritik, die sich nicht mit der Begründung der Vorinstanz auseinandersetzt, wird nicht behandelt.

Der Streitgegenstand betrifft die Praktikumspflicht, nicht das Ergebnis von Prüfungen oder anderen Fähigkeitsbewertungen. Art. 83 lit. t BGG ist daher nicht anwendbar, und die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist grundsätzlich zulässig (E. 1).

Recht auf Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör, da das Kantonsgericht zwei seiner Rügen nicht behandelt habe. Das Bundesgericht hält fest, dass die Begründungspflicht zwar verlangt, dass das Gericht zumindest kurz die massgeblichen Gründe angibt, jedoch nicht, dass es sich mit jedem einzelnen Argument der Parteien befasst — es darf sich auf die entscheidserheblichen Fragen beschränken (BGE 150 III 1 E. 4.5; 146 II 335 E. 5.1).

Die Vorinstanz habe die Rüge der Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) zwar geprüft, jedoch nicht Art. 1 Abs. 1 lit. e des Reglements über das Praktikum und die Notariatsprüfungen erwähnt, weil sie die gesetzliche Grundlage in Art. 5 Abs. 1 des Freiburger Notariatsgesetzes (LN; RS/FR 261.1) gesehen habe. Ein zweiter angeblich unbehandelter Rügenkomplex enthalte keinen klar bezeichneten Rechtsverletzungsvorwurf. Die Rüge wird abgewiesen (E. 4).

Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und Praktikumspflicht

Der zentrale Streitpunkt ist die Verfassungsmässigkeit der kantonalen Praktikumspflicht für das Notariatspatent. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Pflicht, ein Praktikum in einer Notariatskanzlei zu absolvieren, und dessen Dauer verletzten seine Wirtschaftsfreiheit; die Massnahme sei unverhältnismässig (Art. 36 Abs. 3 BV).

Art. 27 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet. 2 Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.»

Das Bundesgericht stellt fest, dass Notare aufgrund der von ihnen ausgeübten hoheitlichen Tätigkeit (activité de puissance publique) die Wirtschaftsfreiheit nicht für sich in Anspruch nehmen können (BGE 145 I 183 E. 4.1.2; BGE 133 I 259 E. 2.2; BGE 131 II 639 E. 6.1; BGE 128 I 280 E. 3; BGer 2D_13/2021 vom 11. März 2022 E. 4.1.1). Insbesondere vermittelt die Wirtschaftsfreiheit keinen Anspruch darauf, zu einer hoheitlichen Tätigkeit zugelassen zu werden (BGer 2D_13/2021 E. 4.1.1). Die Organisation der Notariatsprüfung und die Durchfallquote dürfen jedoch nicht willkürlich sein (BGer 2D_13/2024 vom 5. Mai 2025 E. 5.1; BGer 2D_13/2021 E. 4.1.3).

Daraus folgt, dass die Rüge der Verletzung von Art. 27 BV in Verbindung mit Art. 36 BV gegenstandslos ist. Die Kritik an der Praktikumspflicht kann nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür geprüft werden (E. 5.1–5.2).

Willkürverbot (Art. 9 BV) und Praktikumsanforderungen

Art. 9 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.»

Ein Entscheid ist willkürlich, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 148 II 121 E. 5.2; BGE 147 II 454 E. 4.4). Es genügt nicht, dass die Begründung unhaltbar ist; auch das Ergebnis muss willkürlich erscheinen (BGE 150 IV 360 E. 3.2.1). Dies entspricht der im Glossagens-Kommentar zu Art. 9 BV dargestellten Definition, wonach Willkür mehr als Unrichtigkeit ist und eine vertretbare Lösung allein nicht genügt.

Die Kantone verfügen über eine weitreichende Normsetzungsfreiheit bei der Regelung der Notariatsausbildung (BGE 133 I 259 E. 2.2; BGE 131 II 639 E. 7.3). Im Kanton Freiburg setzt das Notariatspatent den Freiburger Befähigungsausweis voraus (Art. 4 Abs. 1 lit. f LN), der wiederum ein Praktikum und das Bestehen der Befähigungsprüfung erfordert (Art. 5 Abs. 1 und 2 LN; Art. 34 des Reglements über das Praktikum und die Notariatsprüfungen). Das Praktikum umfasst eine Mindestdauer von zwei Jahren, davon mindestens sechzehn Monate in der Kanzlei eines im Kanton niedergelassenen Notars (Art. 5 Abs. 1 und 2 des Reglements).

Das Bundesgericht erachtet das Erfordernis eines Kanzleipraktikums als nicht willkürlich: Es bezweckt, dass die Person, die den Notariatsberuf ausüben will, praktische Kenntnisse des Berufs erwirbt und alle Aspekte der Tätigkeit kennenlernt. Auch die Dauer von zwei Jahren ist angesichts der vielfältigen täglichen Aufgaben eines vereidigten öffentlichen Beamten (Art. 8 LN) nicht willkürlich (E. 5.5–5.6).

Persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV)

Soweit der Beschwerdeführer weitere Rügen im Zusammenhang mit der Wirtschaftsfreiheit erhebt, werden diese ebenfalls abgewiesen. Die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) kann dort keinen Schutz für die Berufsausübung gewähren, wo die Wirtschaftsfreiheit gerade wegen des hoheitlichen Charakters der Tätigkeit versagt wird (BGer 2C_507/2011 vom 16. Januar 2012 E. 3.2; BGer 2P.169/2003 vom 14. August 2003 E. 3.2) (E. 5.7).

Verhältnismässigkeit, Legalitätsprinzip (Art. 5 BV) und Gleichheitssatz (Art. 8 BV)

Der Beschwerdeführer rügt, der Staatsrat habe die Notariatsausbildung an die Universität Freiburg und den Freiburger Anwaltspraktikantenverband delegiert, was Art. 5 BV verletze. Das Bundesgericht hält diese Rüge für ungenügend substanziiert: Der Beschwerdeführer legt weder dar, worin die Vorinstanz sich geirrt haben soll, noch weist er die angebliche Delegation nach, noch erklärt er, worin die Verletzung von Art. 5 BV bestehen soll. Gleiches gilt für die Rüge der Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 8 BV) (E. 6).

Vereinigungsfreiheit (Art. 23 Abs. 3 BV)

Der Beschwerdeführer macht geltend, die Pflicht, Mitglied des Freiburger Anwaltspraktikantenverbands zu sein, um die notarielle Ausbildung zu absolvieren, verletze seine Vereinigungsfreiheit (Art. 23 Abs. 3 BV). Das Bundesgericht stellt fest, dass weder das Notariatsgesetz noch das Reglement eine Ausbildungspflicht vorsehen. Die einzigen Voraussetzungen für den Befähigungsausweis sind das Praktikum und das Bestehen der Prüfung (Art. 5 Abs. 1 LN). Der Anwaltspraktikantenverband organisiert zwar Kurse, diese sind jedoch keine Zulassungsvoraussetzung zu den Notariatsexamen. Der Beschwerdeführer ist somit weder verpflichtet, die Kurse zu besuchen, noch dem Verband beizutreten. Die Rüge wird abgewiesen (E. 7).

Gebühren und Legalitätsprinzip (Art. 127 BV)

Art. 127 BV (SR 101)«1 Die Ausgestaltung der Steuern, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer und deren Bemessung, ist in den Grundzügen im Gesetz selbst zu regeln. 2 Soweit es die Art der Steuer zulässt, sind dabei insbesondere die Grundsätze der Allgemeinheit und der Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie der Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu beachten. 3 Die interkantonale Doppelbesteuerung ist untersagt. Der Bund trifft die erforderlichen Massnahmen.»

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Gebühr von 120 Fr., die die Notariatskommission für ihre Entscheidung erhoben hat. Er rügt, Art. 5 Abs. 3 LN verletze das Legalitätsprinzip (Art. 127 BV), da weder der Kreis der Beitragenden noch der Gegenstand der Abgabe noch deren Berechnungsmodus definiert seien.

Das Bundesgericht stellt fest, dass das Legalitätsprinzip bei verursachungsorientierten Gebühren (émoluments) mit geringerer Strenge angewendet werden kann, was die Höhe betrifft, sofern diese durch verfassungsrechtliche Prinzipien wie das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip begrenzt ist (BGE 143 I 227 E. 4.2.1). Diese Milderung betrifft jedoch nur die formell-gesetzlichen Anforderungen an die Festsetzung der Höhe, nicht den Kreis der Beitragenden und den Gegenstand der Abgabe (BGE 125 I 173 E. 9a; BGer 9C_53/2024 vom 17. Juli 2024 E. 2.1.2).

Art. 35 Abs. 5 LN enthält eine ausreichend präzise Delegationsnorm: Die Notariatskommission hat verschiedene Zuständigkeiten, für die sie eine Gebühr erhebt; zu diesen Zuständigkeiten gehören die mit dem Praktikum zusammenhängenden Aufgaben, darunter die Erteilung der Praktikumsbewilligung, die den Gegenstand der Gebühr bildet. Da die Gebühr eine verursachungsorientierte Abgabe ist, die die Gegenleistung für eine spezifische staatliche Leistung darstellt, ergibt sich aus der Natur der Abgabe, dass die Person, die die staatliche Leistung beansprucht, Schuldnerin des festgelegten Betrags ist. Dies ist in Art. 130 Abs. 1 des Freiburger Verwaltungsrechtspflegegesetzes (CPJA/FR; RS/FR 150.1) ausdrücklich geregelt. Die Delegation ist mit dem Legalitätsprinzip vereinbar, sowohl hinsichtlich des Gegenstands als auch des Kreises der Beitragenden (E. 9.5). Dies steht im Einklang mit den auf der Themenseite zur Gesetzesdelegation auf glossagens.ch dargestellten Grundsätzen, wonach bei öffentlichen Abgaben die Grundzüge — namentlich Inhalt, Zweck und Ausmass der Befugnisse — im formellen Gesetz selbst vorgezeichnet sein müssen, was hier durch Art. 35 Abs. 5 und Art. 35a LN gewahrt ist.

Soweit der Beschwerdeführer lediglich behauptet, der Berechnungsmodus sei nicht geregelt, ohne dies zu substanzieren, wird dieser Punkt nicht behandelt. Den Gebührenbetrag streitet er unter dem Gesichtspunkt von Äquivalenz und Kostendeckung nicht an (E. 9.5).

Unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV)

Der Beschwerdeführer rügt die Ablehnung der unentgeltlichen Rechtspflege. Er macht geltend, sein Begehren sei nicht aussichtslos gewesen, ohne jedoch darzulegen, woraus sich die Aussicht auf Erfolg ergeben hätte. Die Rüge fällt damit durch (E. 10).

Einordnung in die Rechtsprechung

Notare und Wirtschaftsfreiheit: ungebrochene Linie seit 1998

Das Urteil bestätigt eine gefestigte, über fast drei Jahrzehnte reichende Rechtsprechungslinie, wonach Notare als Träger hoheitlicher Funktionen ausserhalb des Schutzbereichs der Wirtschaftsfreiheit stehen. Der Ausgangspunkt liegt in BGE 124 I 297 vom 26. August 1998, wo das Bundesgericht festhielt, dass öffentliche Beamte — darunter Notare — sich nicht auf die Gewerbefreiheit berufen können. Diese Grundsätze wurden in BGE 128 I 280 (Wohnsitzpflicht für Notare im Kanton Appenzell Innerrhoden), BGE 131 II 639 (Notariatsregelung im Kanton Wallis) und BGE 133 I 259 (freies Notariat Basel-Stadt) wiederholt und präzisiert. In BGE 145 I 183 E. 4.1.2 (KESB-Tarife Neuenburg) wurde der Grundsatz erneut bestätigt, ebenso in den jüngeren Entscheiden BGer 2D_13/2021 vom 11. März 2022 und BGer 2D_13/2024 vom 5. Mai 2025. Das vorliegende Urteil fügt dieser Linie keine neue Rechtsfrage hinzu, sondern bestätigt sie in einem weiteren Sachkontext — der Praktikumspflicht als Zugangsvoraussetzung zum Notariatsberuf.

Die Glossagens-Kommentierung zu Art. 27 BV hält fest, dass der Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit dort ende, «wo eine Tätigkeit dem Staat vorbehalten ist», und verweist auf Regale als Fallgruppe. Das Urteil bestätigt diese dogmatische Einordnung: Die notarielle Tätigkeit als hoheitliche Funktion ist dem Staat vorbehalten und entzieht sich somit dem Schutzbereich von Art. 27 BV. Wo die Wirtschaftsfreiheit nicht greift, wird — wie das Urteil exemplarisch vorführt — das Willkürverbot (Art. 9 BV) zur einzigen Kontrollinstanz. Der Glossagens-Kommentar zu Art. 9 BV beschreibt dies zutreffend als die praktisch bedeutsamste Funktion des Willkürverbots: Ausserhalb des Bundesrechts und des Schutzbereichs der Grundrechte ist die Willkürkontrolle die einzige verbleibende Prüfung.

Abgrenzung zu BGer 2D_13/2024

Das Urteil steht im direkten sachlichen Zusammenhang mit 2D_13/2024 vom 5. Mai 2025. Dort befasste sich das Bundesgericht mit dem endgültigen Nichtbestehen der Notariatsprüfung im Kanton Waadt. Auch dort hielt das Gericht fest, dass Notare sich nicht auf die Wirtschaftsfreiheit berufen können und dass die Prüfung nur auf Willkür überprüft wird (E. 5.1). Während 2D_13/2024 jedoch einen Prüfungsentscheid betraf und deshalb über die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG) zu beurteilen war, geht es im vorliegenden Fall um die Zulassungsvoraussetzung zum Praktikum — und nicht um ein Prüfungsergebnis —, weshalb die ordentliche Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 83 lit. t BGG nicht anwendbar). In beiden Fällen kam das Bundesgericht zum Schluss, dass die kantonalen Regelungen nicht willkürlich sind; im vorliegenden Fall wurde die Beschwerde jedoch abgewiesen, während 2D_13/2024 teilweise gutgeheissen wurde (wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs bei einer mündlichen Prüfung). Der vorliegende Entscheid bestätigt damit die in 2D_13/2024 dargelegten Grundsätze zur Anwendbarkeit der Wirtschaftsfreiheit auf Notare und dehnt die Prüfung auf die vorgelagerte Praktikumspflicht aus.

Persönliche Freiheit als Auffanggrundrecht: Versagt bei hoheitlichen Tätigkeiten

Die Feststellung in E. 5.7, dass die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) dort keinen Schutz für die Berufsausübung bieten kann, wo die Wirtschaftsfreiheit wegen des hoheitlichen Charakters der Tätigkeit versagt wird, bestätigt die ständige Rechtsprechung (BGer 2C_507/2011 E. 3.2; BGer 2P.169/2003 E. 3.2). Diese Subsidiaritätsüberlegung — dass ein weiterreichendes Grundrecht nicht durch ein engeres ersetzt werden kann, wenn der Schutzbereich des engeren gerade nicht eröffnet ist — ist dogmatisch von Bedeutung: Sie verhindert, dass der Ausschluss der Wirtschaftsfreiheit durch den Rückgriff auf die persönliche Freiheit umgangen wird.

Gebührendelegation und Legalitätsprinzip

Die Ausführungen zur Gebührendelegation (E. 9) bewegen sich im Rahmen der etablierten Rechtsprechung zum Legalitätsprinzip bei verursachungsorientierten Abgaben (BGE 143 I 227 E. 4.2.1; BGE 125 I 173 E. 9a). Das Bundesgericht prüft die Auslegung kantonalen Rechts nur auf Willkür, kontrolliert jedoch frei, ob die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm und die daraus fliessenden Grenzen eingehalten wurden (BGE 149 I 305 E. 3.3). Die Feststellung, dass Art. 35 Abs. 5 LN i.V.m. Art. 35a LN eine ausreichend präzise Delegationsnorm darstellt, weil die Zuständigkeiten der Notariatskommission — und damit der Gegenstand der Gebühr — im Gesetz umschrieben sind und sich der Kreis der Beitragenden aus der Natur der verursachungsorientierten Abgabe ergibt, steht im Einklang mit der auf der Themenseite zur Gesetzesdelegation dargelegten Systematik, wonach die Grundzüge der Regelung im formellen Gesetz selbst vorgezeichnet sein müssen.

Fazit

Das Urteil 2C_176/2026 ist ein Musterbeispiel für die bundesgerichtliche Praxis im Notariatsrecht: Die Kantone geniessen weitreichende Normsetzungsfreiheit; Notare können als Träger hoheitlicher Gewalt die Wirtschaftsfreiheit nicht anrufen; die Prüfung kantonaler Zugangsregelungen beschränkt sich auf das Willkürverbot; und die persönliche Freiheit kann nicht als Substitut dienen. Die Praktikumspflicht von zwei Jahren mit mindestens sechzehn Monaten in einer Notariatskanzlei ist sachlich begründet und verfassungsmässig. Auch die Gebührendelegation an die Notariatskommission hält dem Legalitätsprinzip stand. Das Urteil trägt keine neuen rechtlichen Grundsätze bei, sondern festigt die bestehende Rechtsprechung in einem weiteren Anwendungsbereich und unterstreicht die Rolle des Willkürverbots als Auffangkontrolle, wo Grundrechtsschutz versagt wird.