1C_716/2025 — Bedingte Erschliessungsplanpflicht im Rahmen einer Gesamtrevision der Nutzungsplanung

Rechtsgebiet: Raumplanung und Baurecht · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer · Besetzung: I. öffentlich-rechtliche Abteilung, Bundesrichter Müller (Präsident), Bundesrichter Chaix, Kneubühler, Gerichtsschreiberin Gerber · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten

Executive Summary

• Kernpunkt: Zu prüfen war, ob eine «bedingte Erschliessungsplanpflicht» in einer kommunalen Bau- und Nutzungsordnung (§ 11 BNO Lenzburg) eine ausreichende gesetzliche Grundlage im aargauischen Baugesetz hat und die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) wahrt.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hält die bedingte Erschliessungsplanpflicht für verfassungsmässig. Es qualifiziert den Eingriff als nicht schwer im Sinne von Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV, prüft die gesetzliche Grundlage (§ 16 Abs. 3 BauG/AG) deshalb nur auf Willkür und verneint eine solche. Ein öffentliches Interesse und die Verhältnismässigkeit der Massnahme sind gegeben; der Perimeter ist nicht zu eng.
• Bedeutung: Das Urteil bestätigt und präzisiert die bisherige Rechtsprechung zur Eingriffsintensität von Erschliessungsplanpflichten und grenzt sich von BGE 118 Ia 165 (bedingte Zonenfestsetzung) ab: Eine bedingte Erschliessungsplanpflicht innerhalb der Bauzone, die der Grundeigentümerin eine Alternative zum Erschliessungsplan eröffnet, ist ein milderer — und damit nur auf Willkür überprüfbarer — Eingriff als eine bedingte Zuweisung in eine Nichtbauzone.

Sachverhalt

Im Rahmen der Gesamtrevision der Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland beschloss der Einwohnerrat Lenzburg am 26. Oktober 2023 unter anderem, die Parzellen Nrn. 1178, 2865, 3162 und 3225 der A.________ AG mit einer bedingten Erschliessungsplanpflicht zu belegen. Die massgebliche Bestimmung in § 11 der Bau- und Nutzungsordnung (BNO) sieht vor, dass für das im Bauzonenplan grün umrandete Gebiet eine bedingte Erschliessungsplanpflicht festgelegt wird (Abs. 1); auf das Erschliessungsplanverfahren kann verzichtet werden, wenn eine genügende, zweckmässige und normgerechte Erschliessung auf andere Weise sichergestellt werden kann (Abs. 2).

Die A.________ AG zog den Instanzenzug durch: Der Regierungsrat des Kantons Aargau wies die Beschwerde am 22. Januar 2025 ab und genehmigte die Gesamtrevision; das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid am 29. Oktober 2025 ab und trat auf die Beschwerde gegen den Beschwerdeentscheid nicht ein. Mit ihrer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht beantragt die A.________ AG, auf die bedingte Erschliessungsplanpflicht zu verzichten; eventualiter sei der Perimeter um weitere Parzellen, insbesondere Parzelle Nr. 1179, zu erweitern.

Erwägungen

Zulässigkeit und Kognition

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d, 89 Abs. 1, 90, 100 Abs. 1 BGG). Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG); das Bundesgericht wendet dieses von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Grundrechtsverletzungen werden nur geprüft, soweit sie ausdrücklich und hinreichend begründet gerügt wurden (Art. 106 Abs. 2 BGG).

Gesetzliche Grundlage der bedingten Erschliessungsplanpflicht und Eigentumsgarantie

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV), weil für die bedingte Erschliessungsplanpflicht keine gesetzliche Grundlage bestehe. Ausserdem genüge § 11 BNO dem Bestimmtheitsgebot nicht (Art. 19 Abs. 2 RPG, § 16 Abs. 1 BauG/AG).

Die massgeblichen verfassungsrechtlichen Bestimmungen lauten:

Art. 26 BV (SR 101)Kommentierung auf onlinekommentar.ch

«1 Das Eigentum ist gewährleistet. 2 Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.»

Art. 36 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

Das Bundesgericht stellt zunächst auf die Eingriffsintensität ab. Der Grundsatz lautet: Die Anforderungen an Normstufe und Normdichte sind umso höher, je gewichtiger ein Grundrechtseingriff ist. Schwere Grundrechtseingriffe benötigen eine klare und genaue Grundlage im Gesetz selbst (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV; BGE 147 I 450 E. 3.2.1). Ein schwerer Eingriff liegt namentlich vor, wenn Grundeigentum zwangsweise entzogen wird oder die bisherige oder künftig mögliche, bestimmungsgemässe Nutzung eines Grundstücks durch Verbote oder Gebote verunmöglicht oder stark erschwert wird (BGE 145 I 156 E. 4.1; BGE 124 II 538 E. 2a). Liegt kein schwerer Eingriff vor, beschränkt sich die Prüfung des kantonalen Gesetzes- und Verordnungsrechts auf Willkür (BGE 145 II 70 E. 3.5).

Das Bundesgericht kommt zum Schluss, dass die Einschränkung des Eigentums der Beschwerdeführerin nicht derart schwer ist. Gemäss § 16 Abs. 1 und § 33 BauG/AG besteht ohnehin grundsätzlich eine Erschliessungsplanpflicht, auf die nur ausnahmsweise verzichtet werden kann. Die Festlegung im Zonenplan gemäss § 16 Abs. 3 BauG/AG präzisiert vor allem den Perimeter. Die bedingte Erschliessungsplanpflicht eröffnet der Grundeigentümerin — die Eigentümerin sämtlicher betroffener Parzellen ist — im Gegenteil eine Alternative zum Erschliessungsplanverfahren und damit einen grossen Gestaltungsspielraum. Das Gericht grenzt diesen Fall bewusst von BGE 118 Ia 165 E. 3b ab, wo eine bedingte Zuweisung eines Grundstücks in eine Nichtbauzone mangels gesetzlicher Grundlage als schwerer Eingriff aufgehoben wurde (vgl. BGE 118 Ia 165). Im vorliegenden Fall sei die bedingte Erschliessungsplanpflicht eine mildere Massnahme, die die Überbauungsmöglichkeit nicht verunmöglicht oder stark erschwert.

Willkür ist nach Auffassung des Bundesgerichts weder dargetan noch ersichtlich. Die in § 11 Abs. 2 BNO vorgesehene Möglichkeit, ausnahmsweise von einer Erschliessungsplanung abzusehen, entspricht der gesetzlichen Vorgabe, eine solche nur «soweit nötig» (§ 16 Abs. 1 BauG/AG) bzw. «grundsätzlich» (§ 33 Abs. 1 BauG/AG) zu verlangen. Das Ermessen der Gemeinde bei der Frage, was unter einer zweckmässigen Erschliessung zu verstehen ist, eröffnet gleichzeitig der Beschwerdeführerin einen grossen Gestaltungsspielraum. Will sie diesen nicht wahrnehmen, verbleibt ihr die Möglichkeit, in Zusammenarbeit mit der Gemeinde einen Erschliessungsplan auszuarbeiten (§ 17 Abs. 3 BauG/AG). Unter diesen Umständen war die Vorinstanz nicht gehalten, höhere Anforderungen an die Bestimmtheit von § 11 BNO zu stellen.

Keine unzulässige Verlagerung der Erschliessungspflicht auf Private

Die Rüge, § 11 BNO übertrage die Erschliessungs- und Erschliessungsplanpflicht unzulässigerweise auf die Grundeigentümerschaft (Art. 19 Abs. 2 RPG, § 16 Abs. 1 BauG/AG), geht fehl. § 11 BNO enthält keine Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur privaten Erschliessung, sondern bietet ihr lediglich die Möglichkeit, eine Überbauung ohne vorgängiges Erschliessungsplanverfahren zu realisieren, wenn eine genügende Erschliessung auf andere Weise sichergestellt ist. Die Erschliessung bleibt Sache der Gemeinde (§ 16 Abs. 1 BauG/AG), auch wenn Private daran mitwirken können (§ 17 Abs. 3 BauG/AG).

Öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit

Das Bundesgericht bestätigt das Vorliegen eines öffentlichen Interesses an der bedingten Erschliessungsplanpflicht. Das Interesse ergibt sich aus der Gewährleistung einer ausgewogenen und haushälterischen Nutzung des Bodens: Die Erschliessungsplanung soll verhindern, dass durch ein unkoordiniertes Vorgehen Landressourcen verschwendet oder Präjudizien geschaffen werden, die einer haushälterischen Nutzung entgegenstehen. Da die Parzellen der Beschwerdeführerin teilweise von der Grün- in die Bauzone umgezont worden waren, geht damit die Möglichkeit einer zukünftigen dichteren Bebauung und intensiveren Nutzung einher (vgl. die Übersicht zum Nutzungsplan und zur Erschliessungspflicht auf glossagens.ch).

Dass die Parzellen für die aktuelle Nutzung bereits hinreichend erschlossen sind, steht dem Bedürfnis nach einer koordinierten Erschliessung im Hinblick auf eine maximal zulässige Überbauung des gesamten Perimeters nicht entgegen. Erschliessungsrechtlich ist nicht der Ist-, sondern der Sollzustand massgeblich. Der blosse Hinweis auf die Möglichkeit einer Erschliessung über die bestehenden öffentlichen Strassen genügt nicht; vielmehr ist im Rahmen einer Gesamtevaluation zu prüfen, welche Erschliessungsvariante die Anforderungen an eine genügende, zweckmässige und normgerechte Erschliessung erfüllt. Diese Prüfung war nicht Sache des Verwaltungsgerichts im vorliegenden Verfahren.

Zur Verhältnismässigkeit legt die Beschwerdeführerin keine gleich geeignete, mildere Massnahme dar. Die in Betracht fallende unbedingte Erschliessungsplanpflicht wäre keine mildere Massnahme, sondern im Gegenteil belastender. Die bedingte Erschliessungsplanpflicht stellt gerade ein Entgegenkommen gegenüber der Grundeigentümerin dar.

Eventualantrag: Perimeter

Die Beschwerdeführerin beantragt eventualiter die Erweiterung des Perimeters um Parzelle Nr. 1179 und gegebenenfalls weitere Parzellen. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass die Gemeinde über ein erhebliches Ermessen bei der Festlegung von Erschliessungsplanperimetern verfügt. Der festgelegte Perimeter ist mit Blick auf die Lage, die Topografie und die maximal mögliche Bebaubarkeit der betroffenen Parzellen objektiv sachgerecht. Die Parzelle Nr. 1179 ist direkt von der Schützenmattstrasse her genügend erschlossen und ihre Bebaubarkeit ist aufgrund eines kantonalen Denkmalschutzobjekts ohnehin eingeschränkt. Zudem hat die Beschwerdeführerin selbst geltend gemacht, dass eine Erschliessung des gesamten Perimeters über Parzelle Nr. 1179 weder zur Diskussion stehe noch sinnvoll oder notwendig sei. Es fehlt damit bereits an einer rechtsgenügenden Begründung für die Erweiterung.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Eingriffsintensitäts-Praxis bei Erschliessungsplanpflichten

Das Urteil steht in der Linie der ständigen Rechtsprechung, die zwischen schweren und leichten Eigentumsbeschränkungen im Raumplanungsrecht unterscheidet und davon die Prüfungsintensität der gesetzlichen Grundlage abhängig macht. Schon in BGer 1C_265/2010 vom 28. September 2010, E. 4.1 hat das Bundesgericht festgehalten, dass ein Linien- und Erschliessungsplan, der «nicht den Verlust oder die Erschwerung von Überbauungsmöglichkeiten» bewirkt, keinen schweren Eingriff darstellt und die gesetzliche Grundlage deshalb nur auf Willkür zu prüfen ist. Das vorliegende Urteil bestätigt diesen Grundsatz und wendet ihn auf die hier neuere Frage der bedingten Erschliessungsplanpflicht an: Auch die bedingte Variante verunmöglicht oder erschwert die Überbauung nicht, sondern eröffnet der Grundeigentümerin im Gegenteil eine Alternative zum ordentlichen Erschliessungsplanverfahren. Diese dogmatische Einordnung entspricht dem im Glossagens-Kommentar zu Art. 36 BV dargelegten Prüfschema, nach dem bei leichten Eingriffen in kantonales Recht die Kognition des Bundesgerichts auf Willkür beschränkt ist, während bei schweren Eingriffen die Voraussetzungen der gesetzlichen Grundlage frei geprüft werden (vgl. auch Onlinekommentar zu Art. 26 BV, Rz. 24, wonach der «überwiegende Teil der Eigentumsbeschränkungen» entschädigungslos hinzunehmen ist und die Bestandesgarantie die Schwelle für Eingriffe lediglich erhöht).

Abgrenzung zu BGE 118 Ia 165: bedingte Zonenfestsetzung vs. bedingte Erschliessungsplanpflicht

Die zentrale Abgrenzung erfolgt gegenüber BGE 118 Ia 165. Dort hatte das Bundesgericht eine bedingte Zuweisung eines Grundstücks in eine Nichtbauzone mangels ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage als Verletzung der Eigentumsgarantie aufgehoben. Der Kernunterschied liegt in der Eingriffsrichtung: In BGE 118 Ia 165 wurde die Grundeigentümerin «bezüglich der Zuweisung ihres Grundstücks jedenfalls für einen nicht unerheblichen Zeitraum im Ungewissen» gelassen — die bedingte Zuweisung in eine Nichtbauzone bewirkte eine zusätzliche Eigentumsbeschränkung, weil die planerische Ungewissheit die Baumöglichkeiten betraf. Im vorliegenden Fall dagegen bleibt die Zuweisung zur Bauzone unangetastet; die bedingte Erschliessungsplanpflicht präzisiert lediglich den Perimeter der Sondernutzungsplanung innerhalb der Bauzone und eröffnet der Grundeigentümerin eine Ausnahmemöglichkeit. Das Bundesgericht qualifiziert dies als milderen und damit nur auf Willkür überprüfbaren Eingriff — eine folgerichtige dogmatische Abgrenzung, die mit dem im Glossagens-Kommentar zu Art. 36 BV dargestellten Kumulativverhältnis der Schrankenelemente übereinstimmt: die Normstufenanforderung des Abs. 1 Satz 2 greift erst bei schwerwiegenden Einschränkungen.

Präzisierung des Massstabes für bedingte Planpflichten

Das Urteil präzisiert, dass der Schluss a maiore ad minus zulasten der Grundeigentümerschaft nicht zwingend ist: Die Beschwerdeführerin hatte argumentiert, wenn § 16 Abs. 3 BauG/AG nur eine unbedingte Erschliessungsplanpflicht vorsehe, könne daraus nicht erst recht eine bedingte abgeleitet werden, da die Bedingung zusätzliche Rechtsunsicherheit schaffe. Das Bundesgericht wendet dies unter dem Willkürmass ein: Die bedingte Pflicht ist keine Verschärfung, sondern eine Milderung der ohnehin bestehenden Erschliessungsplanpflicht. Die «zusätzliche Rechtsunsicherheit» wird dadurch relativiert, dass die Grundeigentümerin es «in der Hand» hat, sie zu vermeiden, indem sie den regulären Erschliessungsplanweg wählt. Diese Erwägung präzisiert die bisherige Praxis dahingehend, dass bei der Beurteilung der Eingriffsintensität nicht nur die formelle Bedingtheit der Massnahme, sondern auch die konkrete Verfügbarkeit einer Ausweichmöglichkeit für die Grundeigentümerin zu berücksichtigen ist.

Erschliessungsrechtlicher Sollzustand als Massstab

Die Bestätigung, dass erschliessungsrechtlich der Soll-Zustand (die gemäss Zonenplan mögliche Entwicklung) und nicht der Ist-Zustand massgeblich ist, entspricht der ständigen Rechtsprechung und der dogmatischen Grundlage des Raumplanungsrechts (vgl. die Übersicht zum Nutzungsplan und zur Erschliessungspflicht auf glossagens.ch, wo Art. 19 RPG als eine der Voraussetzungen der ordentlichen Baubewilligung im Rahmen der Nutzungsplanung dargestellt wird). Das öffentliche Interesse an einer gesamthaften Erschliessungsplanung besteht unabhängig davon, ob die Parzellen für die aktuelle Nutzung bereits erschlossen sind, sobald eine künftige Verdichtung möglich ist und die topografischen oder schutzrechtlichen Gegebenheiten eine koordinierte Planung nahelegen.

Fazit

Das Urteil klärt eine praktisch relevante Frage des aargauischen Baurechts, die über den Kanton hinaus Bedeutung hat: Eine bedingte Erschliessungsplanpflicht — die von einer unbedingten Pflicht dadurch abweicht, dass bei alternativer Sicherstellung der Erschliessung auf das Erschliessungsplanverfahren verzichtet werden kann — ist verfassungsrechtlich zulässig, sofern die kantonale Rechtsgrundlage (hier: § 16 Abs. 3 BauG/AG) eine Erschliessungsplanpflicht vorsieht und der Eingriff nicht die Schwere eines Enteignungsäquivalents erreicht. Das Bundesgericht wendet den Willkürmassstab an und stellt fest, dass es nicht willkürlich ist, die gesetzliche Ermächtigung zur Erschliessungsplanpflicht auch für die bedingte Variante als ausreichend zu erachten, zumal diese die Grundeigentümerin nicht schlechter, sondern besser stellt als die unbedingte Pflicht. Die Abgrenzung zu BGE 118 Ia 165 ist dogmatisch überzeugend: die bedingte Zuweisung in eine Nichtbauzone betrifft die grundlegende Bebaubarkeit, während die bedingte Erschliessungsplanpflicht innerhalb der Bauzone lediglich das Wie der Erschliessung steuert. Für die Praxis bedeutet dies, dass Gemeinden bei der Ausgestaltung ihrer Nutzungsplanung ein beachtliches Ermessen haben, bedingte Erschliessungsplanpflichten vorzusehen, ohne damit gegen das Legalitätsprinzip oder die Eigentumsgarantie zu verstossen.